出类拔萃：德国在欧洲的新角色

出类拔萃：德国在欧洲的新角色

概 述

● 德国在欧洲对外关系中发挥着越来越重要的作用，一方面是要处理欧盟邻近地区的冲突，尤其是乌克兰，另一方面是应对难民的涌入。

● 柏林正急切地寻求这些危机的解决方案，它所面临的风险也越来越大，正如同它在欧盟-土耳其难民协议中的表现一样，争议颇大。它也在致力于加强安全和防御。

● 虽然美国敦促德国在欧洲采取霸权主义姿态，但是柏林更想在欧盟框架内行事。

● 虽然德国的实力能让其在欧洲发挥领导作用，但是也可能因此遭致其他成员国的不满，并最终损害柏林的领导能力。柏林应重新确立欧盟的政治中心，但并不是通过建立一成不变的“核心”成员国，而应基于灵活的联盟。

● 这种做法符合欧盟其他成员的利益，它既能将欧盟作为德国关注的重心，权衡其他成员国的参与度，又能鼓励成员国考虑欧盟的利益，对于德国不断变化的角色来说，这算是最好的选择了。

过去十年中，德国顺理成章地获得了欧盟经济货币事务的领导地位。这将“德国问题”重新置于欧洲计划的核心，也就是说，其他欧洲国家开始思考如何应对不断崛起的德国力量。就在不久前，柏林在外交和安全政策上的作用也大大增加。近些年来，德国总统约阿希姆•高克（Joachim Gauck）、外交部长弗兰克-沃尔特•施泰因迈尔（Frank-Walter Steinmeier）和国防部长乌尔苏拉•冯•德莱恩（Ursula von der Leyen）对外交和安全领域的关注已经超过了对欧洲内部和周边危机及战争的关注。

2015年，柏林在回应欧洲面临的三大对外政策——乌克兰冲突，希腊新近出现的欧元危机，以及难民危机——都发挥了极为重要的作用，呼吁欧洲各国联合起来。德国领导人的选择和行动塑造了这些危机的应对之策。德国日益明显的代理人角色可从欧洲对外关系委员会的年度记分卡上显示出来，这项年度记分卡根据欧洲各国对欧洲外交政策的影响力进行排名，德国在2015年和2016年均位居榜首。

柏林的领导模式有时候表现出单方面的特性，这反映了弗里德里希•席勒（Friedrich Schiller）的那句话：“一人独舞时，强者即最强。”德国总理安格拉•默克尔（Angela Merkel）和她的政府确实在上述危机中参与了其他成员国的事务，比如，在乌克兰危机中，涉入法国和波兰事务；在希腊问题中，涉入法国、荷兰、其他北欧欧元区国家和欧盟委员会事务；在难民危机中，涉入意大利、欧盟委员会和巴尔干路线沿线国家的事务；在土耳其难民协议中，涉入欧盟轮值主席国荷兰和欧盟委员会事务。但是，所有这些事件中，对时间的把握和倡议的设计都是由德国来负责的。

最近，空前数量的难民在数月之间涌入欧洲，使得德国的领导地位有所减色。德国“欢迎难民”的政策减轻了东南部成员国难民滞留的压力，但是却可能导致《都柏林公约》（Dublin II Regulation）所形成的欧洲移民系统崩溃，《都柏林公约》规定，进入欧盟国家的难民必须在其首先进入的欧盟国家寻求庇护。柏林数次发出呼吁，希望欧洲团结起来，各国共同分担难民带来的压力——但收效甚微。

相反，德国政府将注意力转向土耳其，并与其谈判达成解决方案。土耳其正是中东难民抵达欧洲的门户。2016年3月，德国与安卡拉达成所谓的“一进一出”（one in, one out）协议，在此协议规范之下，欧洲同意重新安置来自土耳其难民营的叙利亚人，作为交换，土耳其接受从希腊返回的叙利亚人。该协议代表欧盟官方的意见，但实际上，只是默克尔自己鼓动的而已。面临国内不断增长的压力，以及德国三个联邦州的选民，她需要阻止不断涌来的难民，以缓解人们广泛的不安情绪。执政10年以来，默克尔在欧盟的表现和国际危机的处理能力首次直接地和她在国内的政治立场挂起钩来。因此，柏林引导欧盟和土耳其达成了一个不堪一击且备受争议的协议。

本文分析了德国的领导力，考量了其新角色可能持续的时间，尤其是，在欧洲外交政策中所能持续的时间。首先，本文讨论了德国的领导力理念， 然后从2016年柏林政策制定者的视角审视欧盟、欧盟邻国，以及全世界。本文讨论了柏林最近在塑造欧盟外交政策中的指导性事件，从欧盟的总体利益角度权衡了德国领导力在这些事件中的比重。

最后，本文为德国发挥领导作用提出了建议，以期德国能为欧盟整体实力的增强做出更多贡献。

德国领导力的转变？

1.德国在欧洲的角色模棱两可

德国在欧盟的角色问题，最近几年已经成为一个备受讨论和争议的话题了。其中两个关键问题反复被提及。第一，德国的利益能否与欧盟总体利益相协调；第二，德国是否有意愿和能力成为地缘经济强国，依赖经济实力而不是政治工具追求自身利益。其中，主导的观念是柏林有实力和意愿影响欧盟决策（只要符合其自身利益）。因此，人们对柏林给予厚望，希望它能在欧盟对内和对外政策中发挥更加积极的作用。

2015年夏，欧洲对外关系委员会对欧盟各个成员国的专家和政策制定者展开了一项调查，发现所有国家的政治精英都认为德国是欧盟最具影响力的成员国，甚至德国的政治精英也持相同观点。调查发现，绝大多数成员国在处理欧盟事务时会在第一时间或绝大多数情况下先去与德国进行沟通。有意思的是，虽然非德国的专家和政策制定者认为，德国在外交政策、安全和防御方面是欧盟最具影响力的成员国，但是德国政治精英则把法国排在了首位。来自欧洲的对话者并不怎么担心德国的力量，但是却对欧洲民族主义政党的兴起表示担忧，担心“德国变得像我们一样”，将民族利益置于该国的民族传统之上。

但是，即便欧盟成员国承认德国的力量，它们又会以为这种力量将惠及整个欧盟吗？对德国力量的忌惮，其他政府不大可能会公开谈及——德国的主导地位令它们沮丧。研究发现，虽然欧盟各国政府普遍觉得它们需要和德国这个最重要的成员国接洽关系，但是它们往往不去表达德国力量对其自己国家造成的影响，尤其是在有德国官员在场的情况下。

我们的研究发现，在应对难民危机的重负时，欧盟其他国家缺乏支持德国的意愿，是受到欧元危机中德国主导地位的影响所致。即便是像法国这种拥有强大力量的成员国，也惧怕德国力量。难民问题正好被视为重新调整德国及欧盟其他成员国力量均衡的契机。

德国力量对欧盟其他国家的影响还未完全展现。但是很清楚的一点是，一些欧盟成员国开始考虑用更好的方式影响柏林的政策决策，一些成员国已经开始将其欧盟策略围绕德国展开。欧洲人正越来越多地解读德国政治精英及德国政府，理解其在金融、商业和媒体界扮演的角色，并加强他们对德国政策制定的分析能力。

在柏林，德国政治精英稍稍地对这种兴趣和期望感到些许的受宠若惊，尽管在我们的采访中，很多在政府工作的人都很坦然地接受了其在欧洲对外关系委员会计分卡上的高排名。柏林的政治参与者仍然在思考德国力量的意义，包括应对对其主导地位的误解和厌恶情绪——这一点对德国人来说，尤其难以接受。

图1. 五大优先的欧盟富裕小伙伴（丹麦、瑞典、芬兰、比利时、荷兰、卢森堡和奥地利）根据思维相似度、响应能力和联系它们的优先等级进行排名

总之，无论是德国还是欧盟其他成员国都还在努力适应德国的主导性——这对欧盟或其他成员国来说意味着什么还不清楚。

2.德国人眼中的欧盟和世界

过去几年中，德国政治阶层对欧盟政治、邻国及世界的看法有了很大转变。虽然自柏林墙倒塌之后，主流观念是机遇而不是威胁，但是2016年看上去却有些异样。在柏林，人们普遍感觉全球化的消极一面冲击了欧洲，混乱不断蔓延，不仅影响了全球治理，而且影响了欧洲大陆本身。欧盟邻国不断发生冲突，对其与欧盟政府以及欧盟内部的团结都造成了直接影响。

在柏林，起草欧盟新的全球战略文件的程序和十几年前的2013年欧盟安全战略的起草过程截然不同，人们对此议论纷纷。这项文件的开场白读起来像是古老时光的遗迹：“欧洲从未如今日般这么繁荣、安定与自由。”是时候仔细思考欧盟的意图和体制结构了，是时候仔细考虑德国前任政府积极参与20世纪90年代和21世纪初期事务的讨论了。当时，德国在欧盟的领导力主要集中在塑造法律和体制框架上。

现在的情况又有了很大的不同。当下，欧盟内外的挑战要求其拥有快速和果断决策的能力，而且通常要在缺乏清晰体制框架的情况下做出决策。尤其是，安全和国防领域的行动显得更加紧迫，不仅是德国，甚至整个欧盟此前对该领域都很少涉及。虽然欧盟及其成员国在安全和繁荣领域面临的挑战不断增加，但是在柏林的政策制定者看来，欧盟现在却是从未有过的脆弱。欧洲其他强大的力量——法国和英国——威势大减，而美国将重点转向全球其他地区，希望欧洲自己处理自己的困境。

2016年6月英国投票退出欧盟对德国造成冲击，柏林愈加担心欧盟的核心力量。在柏林看来，欧盟自60年前《罗马协议》（Treaty of Rome）签订以来，从未如今日这般支离破碎。成员国之间传统意义上的联盟——共同塑造欧洲政策，比如6个原始成员国的非正式联盟——或已消失，或已虚弱不堪。新的联盟要么早夭，要么将注意力放在阻拦政策而不是创造政策上。它们未能把成员凝聚起来，也没能形成共识，因此难以发挥领导作用。波兰-德国关系的降温，以及维谢格拉德集团（Visegrád Group）——其成员有捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克——拒绝移民配额便是例子。

正好相反，无论是1995年奥地利、芬兰和瑞典的加入，还是2004年东欧国家的加入，德国都未能找到其可靠忠诚的伙伴。担忧德国通过扩大其影响力来获取霸权，被证实是错误的。与法国的盟友关系是德国推行欧盟政策唯一持续的依靠——这一联盟的状态再次确认了柏林的政策圈子，它实际上是在孤身掌舵。

从这个层面说，德国弥补了欧盟委员会领导力不足的缺陷。德国传统地相信制度的力量能规范德国的行动，无论是为了自身的利益还是欧盟的整体利益都是如此。柏林很清楚，其权力会激起邻国的怀疑和不满。但讽刺地是，德国实际上已经成为削弱欧盟原始结构的主要推动因素了，它不断增加自己否决权的比重，有时甚至单方面采取行动。但德国政府始终致力于将欧盟塑造为一把保护伞，欧盟其他国家在它的庇护下不断增强整体安全和繁荣。但是即便是在德国，这种观点也越来越难立足了。

通过这些分析，我们知道，2016年已经是德国政治领袖们面临严重挑战的一年了——最重要的国内问题与对外政策紧密相连。柏林的政策制定者们担心，其本国及欧盟不断蔓延的混乱会在国际体系里传导。德国国内状况和对外政策从未如今天这样联系紧密。德国遭受其他地区冲突的冲击已不再是可能性的问题了，而是已经在难民危机的背景下成为事实了。也正是如此，德国政客们正在权衡对外政策和国内政治的压力。德国国内对这二者关系的讨论迅速升温，这很重要，尤其是在面临即将到来的2017年9月选举的情况下。

图2. 欧盟六个重要的成员国根据其对欧盟政策的影响力进行排名

德国作为领导者面临的挑战

在对德国2016年领导力的分析中，有三个政策领域尤其需要关注：欧盟-土耳其难民协议，跨大西洋关系和欧洲安全。

1.难民危机

在德国看来，相比于乌克兰与莫斯科的对抗，或希腊危机，难民危机有明显的不同。虽然乌克兰和希腊问题也影响德国的重大利益，但是都没有像难民危机一样对德国公众造成影响。

欧盟-土耳其难民协议签署前的数月，欧洲体系和受影响最大的几个国家的压力与日俱增。默克尔在欧洲的威望明显下降，因为她未能将自己推动的决策在整个欧洲付诸实施。几乎没有几个成员国公开反对委员会关于难民重新安置、接待中心和更加强大的欧洲国际边界管理署（Frontex）的决议，它们都得到柏林的坚定支持。然而，很多国家都在悄悄躲避实施这些决定。默克尔在欧洲的追随者开始瓦解，即便是那些难民涌入最多的国家，包括难民途经的国家，都开始对默克尔表示怀疑。

最后，德国的支持者只剩下瑞典、奥地利、欧盟委员会和欧盟轮值国卢森堡。2016年伊始，瑞典和奥地利对移民的政策也变得强硬，德国的追随者就只剩下了欧盟机构和荷兰的总统委员会。甚至，德国最可信赖的两个双边伙伴也均未能在难民危机中支持德国，一个是法国，受到国内日益崛起的民族主义政党国民阵线的阻碍，另一个是波兰，抛弃了其欧盟政治中心的立场，转向右派。自柏林墙倒塌以来，德国从未如2016年春一样，在欧盟内部这般孤立。

柏林清楚地知道，如果它和瑞典、奥地利走上了相同的道路，限制难民进入，那么申根系统会被摧毁得更严重。默克尔不想埋葬申根系统，也不想使希腊变得动荡不安——西部巴尔干路线关闭之后，数千难民被搁浅在希腊。为了保住欧洲一体化的基石，柏林与欧盟委员会结盟，共同寻找保护申根系统之策。但是德国的情况越来越难以控制，默克尔最大的问题是时间所剩无几，2016年3月，德国三个州的选举结果对她来说也是不利的。而民意调查表明，对民族主义新选择党（Alternative fürDeutschland party）的支持已经达到了警戒线。2016年早春，柏林政治圈子和公众的言论都是关于“减少难民数量”的。

很显然，德国的国内局势是默克尔推动建立欧盟-土耳其协议的主要原因。德国希望该协议能迅速影响到达希腊半岛的难民人数。从德国角度来看，该协议目前已经开始发挥作用了，短暂平息了欧洲内部的紧张局势。

欧盟-土耳其难民协议的协商达成，向我们传达了德国领导的哪些方法呢？一方面，默克尔努力使欧盟各国共同应对难民危机。默克尔相信，欧洲的人道主义精神应该对难民进行援助，同时也应保护欧洲的整体利益——确保欧洲移民计划的实施，并通过援助希腊促进欧洲团结。

另一方面，一些欧盟成员国也指出，德国在未与其他欧洲国家协商的情况下单方面终止都柏林系统（即难民应该向他们首先到达的欧洲国家寻求庇护）之后，柏林应该为如此处理移民危机负责。这对德国塑造统一联合的欧洲造成了限制。

融合包容的方式失败了，柏林转而寻求建立一个欧洲国家联合体，但是仍然坚持责任共担的机制，并与欧盟委员会和欧盟轮值主席国一道行动。在德国国内压力不断增加的情况下，一旦认定土耳其为减少难民涌入希腊半岛的关键措施之后，默克尔便开始采取现实政治姿态了。但是此刻，欧洲联合体其实已经解体了——虽然欧盟委员会和欧盟轮值主席国荷兰仍参与其中，但是说到底，这个协议还是德国最迫切需要的。

柏林的人道主义观点（也就是1951年难民公约中规定的义务）和其针对土耳其的现实政治手段（由此产生的紧张，德国直到现在都还没有向其他欧洲伙伴解释清楚）形成了鲜明对比。如果欧洲的核心利益受到了威胁，它还能坚持多久？如果可能导致其与欧洲伙伴的关系逐渐疏离，德国又愿意承担多大的风险呢？

如果该协议按其预想的效果最终“结束了欧洲的难民危机”，那么欧盟很可能会认为这是默克尔领导的功劳。但是如果失败了，无论是什么原因，那么所有的责任都得这位德国总理来承担。不仅如此，她还得承担更广泛的连带损失，比如欧盟竟然在安卡拉实施威权统治时依赖土耳其。她也必须处理欧盟-土耳其对话框架的转型问题。这在之前欧盟的扩大政策中曾经出现过，当时由欧盟委员会和欧洲对外行动署（European External Action Service）领导。目前，德国已经正在把欧洲推向一个内部政府结构了，各国政府可以直接与安卡拉交涉，而不用通过欧盟机构。最后，柏林将不得不面对其他国家对它的批评——利用欧盟机构谋取本国利益，而不是默克尔所宣称的维护欧盟的整体利益。

柏林已经从这些事件中了解到，如果欧洲变弱或走向分裂，那么它的影响力必然大打折扣。德国的政治阶层依然认为，欧盟是其阐述自身民族利益的最好框架。正如德国外交部在其2014年的回顾中所指出的那样，强大的德国需要一个想法相似的强大欧盟。用外交部长弗兰克-瓦尔特•施泰因迈尔的话说：“（我们）必须要让欧洲从我们的优势中获益，为的是我们能从整个欧洲的强大中获益。”因此，欧盟不能联合起来应对难民危机让柏林感到不安。

欧盟无法实施应对难民危机之策，因此，在德国代表欧洲与土耳其达成协议之时，德国的地位也被放大了。对德国来说，它需要为更强大的民族角色做好准备，但同时也面临风险与成本。多国政府需协商达成共识，欧洲决策机制发生了转变，德国因此对决策的影响力大大增强，但是同时也包含着德国支配欧洲的风险。这最终可能导致欧盟其他成员对抗德国力量，而不是关注欧洲的共同发展。

2.跨大西洋关系

如果说2016年4月巴拉克•奥巴马访问英国和德国证实了一些事情的话，那就是美国政治精英有多么担心欧洲的团结，奥巴马对柏林处理欧洲事务给予了厚望。缺乏共识，共同目标逐渐瓦解，政治竞争暗流涌动，身份政治的影响不断增强，这些都削弱了欧盟实力，使得大西洋彼岸的美国担忧重重。英脱欧之后，英国国内一片混乱，这更加加重了华盛顿对欧盟未来的担忧。

华盛顿政界对欧盟式的超民族主义并未抱有太大好感。相反，美国希望欧洲团结起来解决“欧洲问题”，也就是，经历了20世纪的腥风血雨之后，不要再是更大的危机、战争、动荡紧随其后。奥巴马希望默克尔能领导欧盟，不仅仅是建立内部团结，还要在对外政策上发挥领导作用。默克尔总理对奥巴马的关注表示欢迎，但是也回避了一些他提出的牵强建议，比如他希望德国成为欧洲霸权式的施善者，为了支撑这一角色，甚至可以牺牲一些资源。默克尔更喜欢通过规则和程序发挥领导作用。她对美国暗示的不尊重规则和欧盟决策限制条件感到失望。

当主权债务危机对默克尔牢牢团结欧盟的决定造成挑战之时，美国的一些声音，包括政府内部的声音，指责默克尔的方式太过“紧缩”。这些指责没有考虑欧洲货币联盟的政治和法律背景。美国多次提议德国放弃希腊，这就反应出，它未能理解和支持默克尔所认为的责任和任务，即坚持一体化的规则。从默克尔总理的视角看，她的美国伙伴在整个债务危机期间都未能理解并支持她的想法。

美德关于乌克兰战争的动态变化，显示出德国政府越来越愿意承担风险。2015年初，随着乌克兰东部战事升级，默克尔感受到了美国的施压。她不顾失败的危险，坚持把乌克兰和俄罗斯拉到了谈判桌前。与此同时，华盛顿的国会成员和权威人士则正紧锣密鼓地讨论着是否将乌克兰引向战争状态。在将乌克兰和俄罗斯拖回谈判桌之时，默克尔并未得到美国总统的全力支持。

这使得柏林不得不动用更多的欧洲资源，并在应对危机时承担更多责任。法德势力在这次防御中至关重要。要是弗朗索瓦•奥朗德（François Hollande）和默克尔在明斯克（Minsk）失败了，那么乌克兰西部的政策就由华盛顿（和伦敦）拍板决定，且欧盟内部对俄罗斯进行制裁的共识也会烟消云散。德国与法国一道，带领整个欧洲处理与俄罗斯的关系，并处理乌克兰战争。若无法达成共识，那么柏林和巴黎将再也无法将欧盟维系在一起。近年来，法德联盟已经成为了欧洲外交政策的积极影响力量。虽然法国的弱点持续成为欧元区成功改革的阻碍，但是德国的勉强态度才是巩固欧洲对外和安全政策的主要障碍。但是现在，德国表现出了当仁不让的领导意愿，这种合作态度有望释放其全部潜力。柏林清楚地知道这一点。如今，英国已经投票退出欧盟，德国的责任将更加重大。

法德在外交政策上的领导能力也会给柏林带来风险——其他成员国可能会有一种被排除在外的感觉。这对于应对俄罗斯总统弗拉基米尔•普京（Vladimir Putin）时表现得尤其明显。普京对欧盟机构的共享权力概念缺乏兴趣，而是更喜欢和欧洲最强大的国家级领导人展开单独外交——实施“大国政治”，但可能因此而疏远其他成员国。

对柏林来说，更加融合的欧盟系统值得花心思去保护。其他国家越来越接受德国的领导模式，德国便可在欧盟扮演更强大的角色。德国官员频繁强调，他们近期采取的一些政府间的领导措施是为了将欧盟紧紧地维系在一起，这通常让莫斯科感到失落。

和欧洲内部的强烈反应不同，美国并不十分关心欧洲内部的讨论。但是，对德国来说，恢复大国政治则可能将德国问题重新推到风口浪尖——可能会激起人们的怨恨，并最终削弱德国的领导能力。德国持续不断地致力于与欧盟机构共同承担欧洲对外政策的责任，而不是希望获得领导霸权，华盛顿方面应该去理解德国的想法，而不是将其视为希望获得领导霸权的信号，或者将德国绝对领导欧洲作为解决欧洲问题的最佳方式。

华盛顿方面不会放弃其想法——欧洲和德国应该应对近期及未来欧洲安全面临的挑战。柏林不仅要在知识产权和外交关系方面发挥领导作用，还要处理更加严重的军事问题。

3.欧洲安全

欧洲周边的战火圈——即周边邻国的冲突——激发了德国如何应对此事的激烈讨论。柏林正费尽心力从外交上寻找解决这些战争和危机的方式。德国政府也已在安全和防御方面采取了进一步的措施，其伙伴对这些领域的期待尤其高。国防部很清楚，其关于未来安全政策和武装力量的白皮书将在欧洲内部和周边传播开来。

2015年巴黎发生恐怖袭击之后，柏林也对法国援引欧盟共同防御条款中的第42.7条给予了积极回应。柏林正以德国标准，对其盟友对叙利亚的空袭提供巨大支持，并且扩大对部署在马里执行联合国任务的德国部队的授权。

联邦政府正计划增加国防支出，到2017年提高6.8﹪，2011年征兵制结束之后，其武装力量也正在转型之中，他们希望建立一支更加专业的队伍，能够同时应对新型战争和传统战争。柏林是实施2014年北约峰会议程的主导国家之一——这可能会使其欧洲伙伴感到震惊，柏林也在积极努力地处理与波兰新政府的分歧（2016年北约峰会在波兰举行）。柏林和其他中东欧及波罗的海国家，就确保北约东侧安全的军事存在结构分歧。但是德国在华沙峰会上的关键投入却是国防，并且在认真地考虑在这一领域发挥更加积极的作用。

图3. 各成员国对下述问题反应程度的地理分布：“在处理与其他成员国的关系时，哪个政府有求必应，或者，最容易与哪个政府展开合作？”

然而，现实是，联邦政府未来数月可能采取的安全及国防措施可能和德国社会的观点存在很大的差异。2017年秋季的德国大选日益临近，联邦政府一直在忙于制定出一套集外交、安全和发展政策为一体的说辞。德国并非不受安全威胁及其他海外发展问题所扰。欧洲的恐怖袭击，大量难民和移民涌入德国，都对德国人的世界观造成了改变。

在德国，越来越多的公众开始意识到，其国家将成为未来欧洲安全的重要一环。但是这些和平主义的德国大众，愿意接受一个为了维护安全秩序而准备发动战争的政府吗？尽管德国公众从这种安全的秩序中受益良多。美国近几十年来在中东地区主导的安全政策，得不到多数德国民众的认可，他们认为这些政策未能保证安全。考虑中长期发展，赢得德国公众支持促进欧盟成员国维护共同安全，这一点至关重要。

欧洲共同安全需要知识型领导，而德国可发挥更大作用。在关于这是否应通过北约或欧盟共同安全与防务政策（CSDP）来实施的讨论上，柏林变得没那么理想化了。相反，它却在欧盟、北约和欧安组织的框架内，不断推动使用一切可用的手段来加强欧洲的安全。2016年，作为欧安组织轮值主席国的德国，可以最大程度地利用这次机会促使其他欧盟成员国共同承担责任。

展望德国在欧盟的领导力

毫无疑问，德国的领导力很强，欧洲外交关系的调查数据也表明了这一点，德国有足够的能力影响和领导来自欧洲其他地区的国家。但是风险也很高，柏林为了将欧盟团结在一起，必然会面对几个成员国强烈的反欧盟情绪，包括德国国内自身。因为“核心”成员国的共识并不牢靠，德国将不得不把精力集中在一些更大组织内的一体化政策上。2015年的慕尼黑安全会议上，德国国防部长冯•德莱恩提出了“从中心领导”的概念，将德国构想成一个坚定地为欧洲安全做贡献的国家。这个观念基于大家的共同认可，而不是德国最终会变成美国那样的霸权国家——必要时采取强制措施对待欧洲大陆的其他国家。

但是欧盟的政治中心在哪儿？本文对政治中心的定义比较宽泛，涉及政治立场，但是却超越了左派和右派的分歧。从这个角度理解，上述的中心便是构建共识的地方，很多成员国在特设的基础或长期的合作中，为各个政治领域的共同欧洲解决方案构建公众支持。这种由灵活联盟构成中心的观点，比“核心欧洲”（也就是一系列国家，大多数是欧元区成员国）内部的共识观念更具动态感和灵活性。它要求各成员国在建设联盟的过程中给出更强大的承诺。这种欧洲政治中心的概念考虑到了各成员国国内民众的意见，而不是仅仅考虑政府间的盟友关系。从这个方面说，它有别于传统的欧盟联盟构建观点——即很少关注公众意见，由外交官而不是政治家们负责。

德国完全有能力通过构建一个欧盟决策“中心”而担任上述领导角色。它既有资源，又能从参与欧盟中心设置中大大获益。这种联盟能使德国和欧洲的利益有机地结合起来，而不是像近些年来欧洲危机中欧盟默认的内务合作那样——这种内务合作通常会招致人们对德国实力的怀疑。

为德国所提的建议

● 德国的顶尖政客们应该更公开地处理德国在欧盟内部遇到的机遇和挑战。柏林应积极主动地向其伙伴们解释其将如何最好地服务整个欧盟的想法，展示其毫无保留的对欧盟的承诺。对于近些年来德国利用其优势为自己牟利而对欧盟造成损害，德国应公开做出反思，虽然这不大可能由德国领导人做出。

● 如果德国要成为欧盟成功的领导者，那么这个联盟就至关重要。柏林需要建立一个更加有条理的联盟。德国政治阶层或许会不赞成，但是如果他们开始向他们的欧盟伙伴们郑重而一贯地伸出手来，那么他们会惊诧于这些伙伴们的反应。

● 尤其是，一些富裕小国组成的联盟，其潜力值得期待，如北欧国家、比荷卢经济联盟和奥地利。它们是欧盟经济和金融资源的重要组成部分，其治理水平通常很高，外交政策前景也与德国相契合。这些国家地理位置上与德国靠近，偏好也有很多相似之处；而且，据联盟数据显示，它们也愿意与柏林展开合作。然而，对于德国来说，理解这些国家的国内情况，并对它们共同可达成的目标作出现实评估至关重要。对于那些国内反对建立更加融合的联盟的国家来说，比如荷兰和丹麦，要深化部门合作甚至更加困难，但是这些国家也仍然愿意与他国展开合作。如果要建立一个更加强大的欧盟，人们应该对其有一个更实际的理解，但并不意味着就是要深化欧盟一体化或更改其制度设置。

● 法德合作仍然是德国取得上述地位的重要支柱。这对德国政策制定者来说，是不言而喻的，但是，德国可以采取更多措施来繁荣其伙伴关系，尤其是在外交和安全政策方面。外交部长弗兰克-瓦尔特•施泰因迈尔和让-马克•艾罗（Jean-Marc Ayrault）为了回应英国公投而撰写的文章就是一个好的开始。要更好地理解彼此的世界观，就必须超越日常事务，展开关于欧盟周边及其邻国周边冲突的战略对话。还必须包括一些应对这些安全挑战所需手段的讨论，这些手段要适用于欧盟和北约组织。既然英国已投票脱离欧盟，那么柏林和巴黎方面便也需要制定一个计划，继续将英国纳入欧盟的安全结构中来。

● 从德国内部来看，它应该不断探索新方法，加强其核心部门的能力。一些欧盟国家已经制定了加强与德国关系的战略，并开始主动帮助柏林。德国政府当局需要及时准备，应对上述别国不断增加的兴趣。政策分析的能力也要不断增强。还有一个公共事务维度需要注意：德国的政策制定者甚至应该与那些媒体和智库进行更多战略性的交流，从而避免这些机构不必要的主观术语表达。

● 德国政府也必须做好心理准备，为了欧盟的整体利益而更加频繁地买单，并对此合理利用，在国内建立选民阵营。它们也必须处理在更广泛的欧洲利益面前而致人悲观的困难前景，更加深入地参与欧洲安全政策。虽然德国在外交关系中日益强大的角色已经热议沸腾，但是安全领域却并非如此，这很有可能将德国社会中的基本争议全面地推上风口浪尖，德国政策制定者不得不为此做好准备。

● 德国人需在精神上做好准备，欧盟内部的讨论和决策中伴随的冲突可能会成为常态。由于历史原因，德国人不被其他人所喜爱，这对于德国人来说可能尤其难以接受，但是有时候却难以避免。然而，事实胜于雄辩，德国领导的结果将会说明一切。

● 虽然这对领导者来说很混乱，因为涉及到政府间的解决方案和特设联盟，而不是统一明确的适用于全欧洲的解决方案，但是却需要寻求最好的选择。柏林应该继续支持欧洲机构，以减轻德国主导性给他国带来的威胁。如果欧盟的机构能作为德国发展战略的可信赖伙伴，那么它们将维持其合法性和力量。

德国的伙伴

柏林在欧盟的伙伴将不得不考虑如何处理与德国的关系。这种状况不会立马消失，也不会以1990年前的那种均衡方式进行，当时，相较于法国来说，德国还很弱小，而且受到一体化的很多束缚。更重要的是，正如波兰前外长拉多斯瓦夫•西科尔斯基（Radoslaw Sikorsky）在2011年柏林的一次重要讲话中所指出的，德国力量的衰减并不符合欧洲利益。试图抵消德国实力只会导致欧盟陷入僵局或发展停滞。如果大型成员国（不仅仅是德国）能够为欧盟更好地服务，那么它们便能对欧盟产生更大的推动力，这更加符合欧盟的整体利益。否则，如德国和法国这样的强大国家则可能放弃欧盟。

默克尔对单方领导不感兴趣，她的继任者也一样。任何形式的霸权，即便是冠上所谓的“不情愿”或“仁政”，也让德国政治阶层感到反感。德国领导人比其他大国更急切地感觉到，要在共识的框架下行事。它希望联盟伙伴与自己有相似的偏好、责任和负担。法国的欧盟政策基于与德国一致的原则，而意大利似乎也正在回归到相似的立场。我们也可认为西班牙秉持相似的观点。如果与德国关系更加紧密，波兰将收获更多利益，但是其现任领导的世界观实际上是个障碍。与此同时，维谢格拉德集团在接下来的几年里似乎不大可能更加靠近欧盟的政治中心。

与较小的富裕成员国展开更加密切的合作，建立联盟，能更好地服务于德国的利益。丹麦、瑞典、芬兰、比利时、荷兰、卢森堡和奥地利的人口、GDP及对欧盟财政贡献的总和可与法国媲美。一直以来，德国与这些国家保持了良好的合作，倾听并代表它们的观点。这些国家在一系列政策上与德国保持了良好的关系，比如环境、研发、产业政策与贸易、财政事务、社会政策与劳资关系。但是过去十年中忽略了一点，那就是，在管理欧盟上的战略合作。

为了欧洲其他国家的利益，更新作为政治核心的意志坚定的成员国，是响应德国角色转变的最好方法。这将保证德国雄大计划的核心在于欧盟，给其他与德国交好的国家更多筹码，并促使其他所有国家都在它们自身的规划中反映欧盟的利益。

通常，在欧盟中的权力意味着更大的否决权，即阻止行动而不是塑造行动的能力。很多成员国都有一定程度的否决权，但是几乎没有一个国家拥有绝对的否决权。相比之下，塑造成果及推动欧洲向前的建设性力量极其短缺。没有一个单独的国家拥有足够的建设性力量，即便德国也不例外，必须建设一个能联合各个成员国不同政治团体的强大联盟。构建这种类型的共识是回应“德国问题”的关键。

原文标题： Leading from the Centre: Germany’s New Role in Europe

节选自欧洲对外关系委员会报告 2016年7月

约瑟夫·简宁（Josef Janning） 奥尔玛·穆勒（Almutt Möller）

王赛锦/译