战略相关线路图：欧盟在东南亚的安全政策选择

战略相关线路图：欧盟在东南亚的安全政策选择

行动纲要

亚洲的战略意义虽然不是欧洲防务和安全实质思维的首要关注，但仍是核心元素。近几年来，欧洲大力加强和亚洲关系的质量和宽度，有意整合防务和安全问题，同时投资于区域合作伙伴，例如东盟。

然而，欧洲对自己在东南亚安全问题上扮演的角色的看法和该区域内的看法大有出入。这影响到欧洲的战略关联和认知，还妨碍了欧洲加入该区域两大重要战略论坛：东亚峰会（EAS）和东盟防长扩大会（ADMM–Plus）。

在这个拥有东盟潜在合作伙伴的市场，本文为欧盟提供一个行动纲要，试图缩小看法上的差距，加强和该区域的战略关联性，并对原有的观点提出挑战。因此本文从欧盟如何更好地发挥当前力量的角度提供了一个新的政治建议，此外还阐释了欧盟加入东盟各种扩大会议的目的和前景。

第一部分：在当前能力范围内工作

欧盟的角色在东南亚安全问题上可能没有它想象中那么薄弱，因为该组织在该区域已经资助了大量活动。2012年，东盟-欧盟行动计划列出22个项目进行政治和安全单独合作。因此，没必要寻求更多的活动，而应该提高活动的针对性。举办的活动能够反过来被该区域的合作伙伴更加有效地推广和看作可持续的。

目 标

基于目前广泛的基础，欧盟要加入东盟安全事务，需要从举行研讨会发展到有针对性的活动。欧盟应该冷静思考资助活动的优先顺序。这些活动要么能够在操作细节上传递有效结果，例如为东盟安全作出实质贡献并以此建立机构证明欧盟的作为，要么就通过获得高级决策者的关注，尤其是东亚峰会成员国，将目标锁定为更具战略性的层次。有一种方法可以将这两件事情结合起来，那就是东盟区域内和其他东亚峰会的非东盟成员合作进行更多联合活动。日本就是一个明显的合作伙伴，澳大利亚也是。为此，欧盟需要就这些内容进行多项对话：话题包括双方与该区域的关系，以及和其他人联合还是加入该区域。

推 广

虽然有效开展有针对性的活动有其影响力，本文仍要就提高正在进行的活动的可视性提出几个建议。其一，严格限制欧盟参与到当地的旗舰项目的数量，目的在于吸引东盟国家的注意力，以及使欧盟各种“一揽子创新”活动获得更多当地关注点不在欧盟的观察者参与进来，增进对欧盟的了解。

其二，想要提高欧盟的防务和安全地位，就要提高可信度，充分利用可能的和合适的统一对话人，其中包括欧盟军事部队（EUMS）和欧盟军事委员会（EU Military Committee）。旨在介绍欧盟与东盟地区论坛（ARF）安全与防务政策的共同点，并加以推广，现在看起来接受度良好。也许在这方面可以做得更多，例如发展一个“参与者网络”以及几年后在东南亚举行后续的活动——名义上是举行欧盟最新的共同安全与防务政策活动，实际上是推广欧盟的贡献和培养在当地的网络。

欧盟也可以考虑在中国南海积极树立一个不针对所有国家、但针对相关方，并对亚洲不带硬实力目的的形象。对此本文提出了一个四点政策，其中就包括支持实时公开海上军事行动记录，将其作为“点名批评”策略的延伸，为违反《南海各方行为宣言》的国家增加声誉成本。

持 续

欧盟要维持并强化对东南亚的承诺，塑造可信赖的形象，否则对于东南亚来说，欧盟只是一个虚弱的力量。欧盟需要说服东盟国家，它在保证欧盟成功实施“没有中国就没有贸易”议程中具有重要影响。例如，欧盟想要以一种富有想象力的方式缓解其自认为已陷入的矛盾，也就是被要求不通过参与讨论这些议题的重要论坛（例如，东亚峰会和东盟防长扩大会），做更多努力表现它在和平和安全议题上的实用性。该矛盾更加突出了欧盟的看法，东盟国家不重视东盟地区论坛，这是一个欧盟已经加入了的以东盟为中心的地区论坛。本文对欧盟想要加入东亚峰会和东盟防长扩大会的目的正确性不做评价，但是本文阐述了欧盟想成为该地区合作伙伴的目标需要解决的问题。增加流动性和想象力可以缓解紧张局势。东盟防长扩大会是否邀请欧盟参与其下一次灾难人道主义援助（HADR）行动，认可欧盟在该领域的利益和能力？欧盟加入东盟峰会的敏感性能否解决？

第二部分：与东盟中心机构合作

东盟、欧盟互动对于执行许多东盟地区论坛通过的原则和计划有可能会形成焦点。东盟-欧盟关系比起欧盟参与到该地区的形式，应该主次分明，集中在传递结果和推广实用合作。以这种形式，大量有针对性的行动可以形成有力的证据，证明欧盟对该地区具有战略上的实用性（或没有）。

另一方面，东盟注意力放在其他地方时，欧盟为东盟地区论坛带来的活力是有限的。加入论坛的策略包括尽可能地邀请国防官员参与东盟地区论坛相关活动，并建立核心力量。建立核心力量涉及到加强东盟秘书处的联系，通过侧重安全相关能力的项目，和支持东盟地区论坛、东盟防长扩大会和东亚峰会的协调工作，尤其是在具有共同需求方面，例如人道主义援救和赈灾行动。由于东盟地区论坛依然是亚太人道主义援救和赈灾行动的最高平台，欧盟能否提出共同主持一次东盟赈灾行动？

即使本文讨论到的比起在东亚峰会讨论的看起来政治性不足，加入东盟防长扩大会仍然面临巨大挑战。欧盟将会更好地在语言上展现其参与到防务和安全中，反映三个东盟防长扩大会准入标准。欧盟还应坦承加入大会的目的。虽然欧盟可能认为申请观察国席位不能够充分体现自己的地位和贡献，但是欧盟明确加入亚洲最大战略论坛的讨论过程的目的仍然是有道理的。

东亚峰会扩大议程看起来有理有据，相对应的是欧盟的能力和利益，这一点不只体现在连结性和教育上。虽然亚洲国家有时的一些反对声音更像是条件反射而不是经过深思熟虑的，但是在欧盟申请加入过程中双边外交摩擦会影响到东盟-欧盟关系的其他积极方面。

总体来说，欧盟应该认清和东盟政府间的关系本质，有意识地和成员国个体培养有效的亲密关系，这对形成有效的多边合作既是一个跳板也是一个安全网络。

第三部分：新的政治提议

本文为促进欧盟在实质上和概念上加入东南亚安全事务给出一系列建议。本文呼吁任命统一安全联络官作为欧盟的代表团，对接该区域，甚至整个东盟。如果不能在欧盟军事部队内部找到合适人选，那么退而求其次，可以从支援成员国中选择。二者选其一，欧盟联络官可以进入当地关键战略中心，例如，位于雅加达的东盟灾难管理人道主义援助协调中心（AHA Centre），或位于新加坡的樟宜灾难人道主义援助协调中心（the Changi Regional HADR Coordination Centre）。

根据有限地区，基于三个关键选择标准，本文为欧盟的加入提出三个建议。海事安全、反击暴力极端主义（CVE）和灾难人道主义援助都是欧盟的重要利益和专长，而这是欧盟成为当地和大西洋的重要搭档的标志性事件。因此应该考虑进一步扩大这些方面的行动。

本文其他提议包含有明确欧洲周边武器销售的战略政策，更有创造力地参与区域行动以及推广军事行动，例如举行（欧盟可能是作为中间人）欧洲和东南亚海军部长会议。我们提议更多地使用“2+2”形式，促使国防利益与欧盟实施的国际安全政策及其成员国联系起来。在培训条款方面，我们提议增加欧盟和成员国之间深刻的联系，例如通过配合后续活动或讨论将一次性接触转变为动态网络。

我们还应该大胆明确地表明欧盟作为公民社会对长期和平与安全做出贡献的信念。在这一部分，欧盟外长或国家领导人承诺，如果对东南亚当地访问超过一天，访问的第一天将会与非政府组织（NGO）或其他公民社会参与人会面，以此作为对欧盟奉行的价值观的可见支持。根据当地政府和东道主的利益，这样的会面可能会采取多种形式。此外，该承诺更大程度上对目前正在进行的行动会引发巨大战略影响。

第四部分：识别约束

本文着重描述欧盟对东南亚安全问题的积极贡献。欧盟的加入面临的限制和风险也需要了解。本文主要提出四个风险，包括欧盟实质上加入国防和安全事务要面临的外部困难，还有欧盟加入该区域涉及到的和威权政府合作关系要面临的挑战。欧盟已经开始与缅甸合作，由于缅甸在当地所扮演的角色，欧盟的行动也承担了一定程度上潜在的声誉风险。而中国对欧盟加入该区域的态度也被认为是开展此类活动的一个重要的环境因素。

结 论

最后，可供选择的政策其实有很多，大部分正在实施，本文提议增加参与度。所有这些活动都有利于欧盟战略相关路线；无论加入到什么区域，这些项目和提议形成的不同效果的差异都不及保证其大量实施和遵守重要。这方面的行动记录将会形成自己的战略杆杠。面对不同的合作伙伴，欧盟在亚洲的战略加盟以及被亚洲认可，都取决于欧洲在创造参与活动方面有多大的政治意愿和毅力。

原文标题：EU-Southeast Asia Report 2016

节选自英国国际战略研究所报告 2016年

萨拉·雷恩（Sarah Raiinnee）

游 忆/译