美国《每一个学生都成功法》的背景、内容与启示

付华安

2015年12月10日，美国总统奥巴马签署了《每一个学生都成功法》（The Every Students Succeeds Act，简称ESSA）。该法案是对美国前总统小布什于2002年签署的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，简称NCLB）的继承和纠偏。该法案于2016年1月6日在全美范围内实施[1]。ESSA法案在颁布以后，得到了美国众议院和参议院、政府官员、教育组织、教育管理者和教师等各方面的一致赞同，但实施的最终效果如何，还需要时间的检验。

一、《每一个学生都成功法》出台的背景

美国对教育公平问题的关注由来已久，如何让种族、家庭背景和宗教信仰不同的人都能够受到良好公平的教育，并能过上有尊严的生活，这是一直困扰美国的难题。为解决这一难题，每届美国政府都做出了努力并提出了相应的解决方法。

1965年由美国第36任总统林登·约翰逊签署的美国《中小学教育法》（The Elementary and Secondary Education Act，简称 ESEA），旨在针对贫穷阶级，为公立和私立学校提供联邦资助。这部根据低收入家庭孩子的数量把教育经费分配至各州的立法计划，使教育经费能够有效地资助公立以及私立学校中的贫困学生，开启了联邦援助中小学教育的新时代[2]。此后，老布什和克林顿总统等人只是对该法案进行了程度不一的修订，虽修订的重心不一，但都延续了解决美国教育公平问题的思路，力图实现本国不同种族、阶级和家庭背景的学生都能受到高质量教育。出于美国国内对20世纪70年代以来公共教育质量下滑、公众对公立学校的秩序和纪律混乱颇有怨言的情况，小布什总统执政以后提出和颁布了NCLB法案。小布什政府提出这一法案的出发点在于缩小不同种族学生的成绩差异，正如他在签署法案时宣称的一样：“我们将要赢得海外的战争，我们在家中也同样要赢得这场反文盲的战争”[3]。

小布什总统为了解决建国以来不同种族间的教育不公平的情况，还采用了标准化测试的质量监控方式。NCLB法案在实施之初取得了一些成果，比如让数学和阅读较差的学生成绩得到了提高。但是，联邦政府所制定的考核和定级以及相应的惩罚措施在推行的过程中也出现了一些问题，这些暴露出来的问题已经证明NCLB法案中的各种措施不能保证实现当初制定法案的目标。

奥马巴政府上台以后，为了重振2008年大规模经济危机后一直萎靡的美国经济，所制定的核心国策之一就是进行基础教育变革。而针对NCLB法案“一刀切”的缺陷，奥巴马政府在2010年3月发布了《改革蓝图：中小学教育法再授权》（A Blueprint for Reform：The reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act）以后，于2011年呼吁国会修订NCLB法案，但未能成功。针对NCLB法案带来的美国各州的教育标准不一的问题，为了让美国学生获得世界级的教育，提高其学业水平，为升学和就业做准备，2010年美国州长协会（National Governors Associa- tion，简称NGA）和州首席教育官理事会（Council of Chief State School Officers，简称CCSSO）共同颁布了《共同核心州立标准》（Common Core State Standards，简称CCSS）[4]。此外，奥巴马政府在2013年至2014年间推出了“免除”政策。这一迂回的策略避免政府直接废除NCLB法案，而是接受各州放弃执行NCLB法案的申请，执行各州自主决定的教育发展计划。后续，来自美国的43个州和华盛顿特区以及波多黎各自治邦的申请获批，这些地区的教育改革不再受《不让一个孩子掉队法》的法律约束[5]。这也造成在2013年以后NCLB法案已经名存实亡，奥巴马政府便在此基础上颁布和实施了《每一个学生都成功法》。

二、《每一个学生都成功法》的主要内容

这部新法案共包括九部分内容：（1）改进由州和地方教育部门实施的基础项目；（2）培养、培训及聘任优质教师、校长和学校领导者；（3）英语学习者及移民学生的语言教学；（4）21世纪学校；（5）各州创新与地方灵活性；（6）印第安、土著夏威夷及阿拉斯加本土教育；（7）影响援助；（8）总则；（9）无家可归子女教育及其他法律[6]。

将ESSA与NCLB法案对比来看，NCLB法案的核心目标是缩小不同学生群体之间学业成绩的鸿沟，确保美国所有儿童公正、平等地享有高质量的教育，并达到州的学业成绩标准和学业评价要求[7]。ESSA法案的核心目标是缩小不同学生群体之间教育机会的鸿沟，确保所有的美国学生，不管其种族、民族、国籍、年龄、性别、宗教、语言、社会经济地位等存在什么差异，都能够公正、平等地享有高质量的教育，并达到州的学业成绩标准和学业评价要求[8]。这样看来，两部法案的核心思想都在于保障美国境内学生的教育公平问题，所以在核心目标上二者基本是一致的。

而二者之间的不同主要体现在以下几个方面。

第一，对待考试的态度方面。对必要的年度考试加以保留，减少不必要的考试。NCLB法案中规定各州每年须对三年级至八年级的学生进行英语和数学学科的考试，且在高中阶段须再一次进行测试。小学、初中和高中阶段对科学学科必须要保证每一阶段至少有一次测试。ESSA法案虽对此进行了继承和延续，但是在考试的方法和时间上并没有进行明确的规定，这就给予了各州在实际操作中很大的灵活性。也意味着原来单一的标准化考试模式将会被多元的评价体系所替代，用多种方式来评估学生的学习和进步，以使学生评价更具科学性与公平性。

第二，对“共同核心州立标准”的态度方面。CCSS标准诞生在NCLB法案之后，但奥巴马政府根据NCLB法案的要求鼓励各州接受这一标准。而在ESSA法案中，阅读和数学学业标准是由各州自主选择的，只要与没有联邦干预的高等教育衔接即可。奥巴马政府要求各州可以自愿选择接受CCSS标准，但不作硬性规定和要求，并规定教育部需保持中立的态度。ESSA法案规定禁止教育部部长或联邦政府官员对各州采纳CCSS标准或其他某类特定标准（或与此类标准相联系的各种评估）进行命令、激励或指示。

第三，在问责方面。学校必须提高所有学生的学业成绩是NCLB法案的一个重要目标。而ESSA法案中规定，由各州自主规定问责的目标，并将问责计划提交给联邦政府教育部。各州和地方学区的决策者有权为了其基于证据的学校改善而构建有力的问责制度[9]。这些证据主要有学校的氛围与安全状况、学生在学习时的投入程度、选学与完成高水平课程的人数等。

第四，对薄弱学校的改造方面。NCLB法案通过联邦政府资助经费来促使那些“失败学校”来提高考试成绩。该法案中明确规定，三年级至八年级参加考试的学生成绩须达到州级年度目标中的熟练程度。达到并超越州级年度目标或学业成就差距得以消除的州将获得州学业成就奖，而未达标的学校将会受到纠错、改错甚至关闭重组的惩罚。在ESSA法案中，对该项的规定改为各州按照自己的问责方案，每三年一次来确定本州的哪些学校是需要改进的。这些学校是指在本州评估中排名最后的5%的学校、高中毕业率低于67%的学校、弱势群体学生学业成绩达不到州标准要求的学校。但在ESSA法案中，并没有明确规定各州该如何改造这些学校，而是将改善行动的权力留给了学区，州政府则保留了监督和干预的权力。

综上我们可以看出，ESSA与NCLB法案相同，质量监测的主要目标都为学业成绩，质量监测的主要方式都是考试，并同时继续实行问责制[5]。ESSA法案改革的亮点主要体现在减弱了联邦政府的管理权力、恢复地方责任权利、赋予家长更多权利三个大的方面[10]。ESSA法案最显著的特点就是各州和地方学区重新从联邦政府手中获取了控制教育的权力，从而终结了NCLB法案中所规定的联邦以测试为基础的问责制度。

三、 对我国教育改革的启示

ESSA法案依据本国的实际国情，尊重不同背景学生平等追求教育的权力，保持提倡教育公平和提高教育质量的核心目标不曾改变，同时他们对学校教育本质的理解也值得我们深思。

第一，教育改革要注重质量与公平[10]。我国地域幅员辽阔，东部与西部之间、城乡之间、经济发达地区与偏远山区的教育发展水平不一，如何做到教育资源的均衡配置，提高教育质量，实现教育公平是摆在我国教育改革面前的主要问题。我国政府也正在着手解决这一问题，2016年6月新修订的《教育法》明确规定，“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展。”这在我国《教育法》的历史上是前所未有的。自此，我国在教育改革过程中落实教育公平、提高教育发展质量有了法律支撑和依据。

第二，注重教育评价的改革。目前我国的教育评价中存在的主要问题有：考试仍然是评价学生学业成就的唯一方式；各种名目的考试种类繁多；各个层面实施的评估之间缺乏协调[11]。为了有效解决这一难题，需要解决在学生评价中“唯分论”的现象。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中确立了“改革考试评价制度和学校考核办法，建立科学的教育质量评价体系，改进教育教学评价”的总目标。此外，我国正在力图解决用中考、高考分数“一刀切”地来评价学生的问题，不断弱化单一依靠考试来完善教育评价体系的高风险行为。而后续如何将上述政策落实为行动，改变“唯分论”的观点，就需要国家、政府、学校、社会、家长等多方的共同参与和努力。

第三，政府要坚定在教育改革中的决心。教育改革关乎经济社会大局，基于我国当前教育的发展状况，政府更须坚定在教育领域内改革的决心。例如，教育体制改革就是我国教育改革中的一大顽疾。我国教育的办学权、管理权与评价权方面的权力全集中在政府，教育体制形式单一，造成教育发展和管理缺乏活力。政府应坚定破除此难题的决心，努力尝试采用各种积极手段和方法来实现管评办分离，从而实现我国教育体制的变革。

第四，教育改革要注重师资队伍建设。在我国现阶段，正大力推行校长教师交流轮岗制度，双向交流轮岗有利于对弱势地区学校和弱势教师进行扶持，并以此来实现教育资源的均衡配置，保证教育公平。对于教师群体自身来说，我国教师当前要承受来自教育考核、家庭生活与学生家长的各种压力，生存现状不尽如人意。如何提高教师待遇，特别是改善农村教师的经济状况，是当前摆在国家和政府面前的现实问题。在这个问题上，值得借鉴的措施有，国家应继续加大教育经费的投入，并优化分配机制来提高教师的收入水平；落实教师工资待遇的相关政策，完善偏远地区教师岗位津贴制度，逐步缩小乡村教师与城市教师的平均收入水平；继续推进“国培”“省培”项目，不断提高教师的职业水准；加快推动教师评价制度改革和职称（职务）评聘政策等。

参考文献

[1] Every Students Succeeds Act（ESSA）[EB/OL].[2016-06-30].http：//www.ed.gov/essa.

[2] 杨帆.1965年美国《中小学教育法》的制定与实施[D].长春：东北师范大学，2010.

[3] 阎光才.NCLB与布什政府的教育政策倾向[J].外国教育研究，2002，8（8）.

[4] 靳丹晨.美国州立核心标准及其批判[D].上海：华东师范大学，2014.

[5] 陶西平.一个难题，两种策略——评美国《每一个学生都成功法》[J].华东师范大学学报：教育科学版，2016（2）.

[6] 藤珺，王杨楠.美国基础教育体系真的要大改？——奥巴马政府基础教育改革新法案《每个学生都成功》述评[J].比较教育研究，2016（3）.

[7] 谷贤林.破解《每个学生都成功法案的》的“成功密码”[J].人民教育，2016（5）.

[8] 毕念慈，谷贤林.何以让每个学生都成功？[J].福建教育，2016（4）.

[9] 赵中建.美国通过《每一个学生成功法》——将基础教育全归还各州[EB/OL].（2015-12-16）[2016-06 -07] http：//paper.jyb.cn/zgjyb/html/ 2015-12/16/content_446726.htm？div=-1.

[10] 吴海鸥编译.从十一项改革读懂《每一个学生成功法》[EB/OL].（2015-12-16）[2016-06-19]http：//paper.jyb.cn/zgjyb/html/2015-12/ 16/content_446727.htm？div=-1

[11] 崔允漷等主编.基于标准的学生学业成就评价[M].上海：华东师范大学出版社，2008.

[责任编辑：白文军]