转基因重大行政决策及标识法律制度的思考

张方荣

（河海大学法学院，江苏 南京211100）

转基因重大行政决策及标识法律制度的思考

张方荣

（河海大学法学院，江苏 南京211100）

全球转基因农业快速发展的背景下，2016年中央一号文件提出要“加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广”。转基因技术被认为是把双刃剑，益处和风险并存。在农业上应用转基因技术存在着广泛的争论，争论不仅限于生物学、医学、环境学等自然科学，还涉及到伦理学、社会学、消费者权益等人文科学领域。关于转基因农产品产业化的决策，事关粮食安全、生态安全和群众健康，实属重大行政决策。对此，需要进一步完善转基因相关重大行政决策的决策程序，同时，探索建立起相关重大行政决策的终身责任追究制度。另一方面，在关于转基因的观点分歧较大的现实情况下，强化转基因标注的相关法规，建立起严格规范的标识制度，实属对赞成和反对两派的对立观念的一种妥协折中，不仅有利于帮助减轻对转基因农产品产业化的反对声音，更是对公众知情权和选择权的一种切实保护。

转基因；行政决策；标注；法律

转基因技术于20世纪70年代在美国兴起，问世已有数十年历史，这一技术成为了近代史上最快被采纳的种植技术[1]。转基因就是运用现代分子生物学的基因工程技术，将选择的外源性基因转移到目标生物体中，使目标生物体表达出营养、抗虫、耐旱等优良性状。1973年美国科研人员开发出了重组DNA技术，此后诞生了全球第一个转基因大肠杆菌。1983年培育出转基因烟草，是全球最早的转基因作物。1986年美国研制的一种转基因棉花被批准进入田间试验。1994年一种延熟保鲜转基因番茄成为全球首个被批准上市的转基因食品，从此，转基因食品正式进入了消费市场。目前，转基因食品仍然以植物性转基因食品占绝大多数，有转基因大豆、转基因玉米、转基因番茄、转基因木瓜等品种。随着转基因技术在农业领域应用的飞速发展，越来越多的转基因食品将逐渐走上消费者的餐桌。

1 转基因技术对农业发展影响重大

虽然近年来有关转基因的争议不断，其安全性不断受到质疑，各种观点莫衷一是，但转基因作物在全世界的扩张步伐并没停止。它越来越深地渗透到农业生产当中，越来越明显地影响着农业的发展。

国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA）于2015年1月28日在北京发布的《2014年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》中数据显示，2014年世界转基因作物种植面积已有1.815亿hm2，有28个国家种植了转基因作物。种植转基因作物国家的人口占全球总人口的60%以上。我国2014年转基因作物种植面积达390万hm2[2-3]，已居世界第4位，仅次于美国、阿根廷和加拿大[4]。我国商业化种植的转基因农作物主要是转基因棉花，还有小面积的转基因马铃薯和南瓜[5]。我国转基因研究整体水平在发展中国家处于领先地位，一些领域已经进入国际先进行列，如我国是世界上继美国之后第2个自主研制成抗虫棉的国家；转基因水稻的研制处于世界前列[6]。

2009年10月，农业部批准了抗虫水稻华恢1号等3种转基因品种的安全证书，这是向产业化种植方向迈出的重要一步（尽管还未获得商业化批准）。该批安全证书期满后在2015年1月得到续期[7]。

2 转基因食品安全性的争议短期无法消除

转基因是一种新兴的生物技术，诞生以来的发展过程中一直伴随着巨大的争议，在全世界都属于争议性的热门话题。围绕转基因发生的争议如表1所示。

表1 国外转基因安全争议代表性事件[8-9]

2009年我国“转基因主粮风波”[10]、2012年黄金大米曝光事件、2013年方舟子崔永元论战转基因食品、2014年湖北出现转基因水稻种植、2015年试吃转基因大米活动等等，转基因在国内也掀起了一阵阵舆论风暴，围绕转基因农产品的争论，时至今日未曾止息。

赞成者认为，人类现在所吃食品都不是纯自然的，因为所有的农产品都经过了长期的人工栽培，早已打上了人工干预的烙印。传统的作物改良途径也是通过基因变异而来，和转基因本质相同。既然转基因技术与人类掌握的其他农业技术并没有本质区别，对转基因食品的安全性也就不必担心。如转基因巨头孟山都（Monsanto）公司在其网站上称：“数以百计的研究已证明，转基因生物不会带来任何健康风险，也不会引起新型过敏症或癌症、不孕不育症等疾病。自从农民使用转基因种子开始培育作物（自1994年左右起），还没有任何实例证明转基因对人体健康产生危害，包括产生新的过敏症”[11]。“世界上主要的农业大国都是接受转基因作物的，反对的都不是农业大国[12]”，“网络上反对转基因作物的宣传是没有道理、充满偏见、经不起分析的，也是别有用心的[13]”。

反对者则认为，虽然生命科技已发展到能够绘制人类基因组图谱的水平，但人类对基因的了解还远不够深入。生命体是一个极端复杂的完整动态系统，基因之间紧密关联，一个基因会影响另一个基因的表达。而目前的基因研究只是通过试验探求处在孤立状态下的单个基因的功能，无法掌握多个基因互相作用的集合功能，可能会对人体健康造成意想不到的后果。转基因所带来的抗虫性等所谓优点，在一段时间后就会丧失。比如，随着生产上大面积使用转Bt基因植物，目标害虫对其产生抗性是不可避免的[14]。另外，转基因植物在田间种植后，所转基因可能会飘移到邻近地区近缘野生植物中，造成基因污染。基因污染可以自我繁殖并且迅速大面积扩散，比大气污染、水污染要难治理得多，一旦发生这种生态灾难，人类基本就是束手无策。

总之，赞成者以农业专家、转基因技术公司为代表，认为转基因食品不仅并无危险，转基因农产品还具有抗病虫害、提高产量、增加营养等多种优点，是未来生物技术创新和农业产业发展的重要领域。反对者职业分布较广，有环保人士、医生、媒体人、人文领域学者等，认为其潜在安全性存在隐患，担心转基因食品对人体健康有难以预知的后果，担忧转基因植物逸散会对环境造成无法挽回的生态灾难。

3 对转基因的争论在深层次上牵涉到生命伦理问题

围绕转基因的争议，已不仅仅是科学争鸣的问题，从深层次看，还涉及到生命伦理问题。伦理学主要研究道德问题，强调道义原则，认为是否实行一定的行为应主要看道义而不是只看结果。从伦理学的视角来看，对转基因的争论主要围绕2个论点展开。

3.1 转基因作物是否符合自然定律

反对的观点认为，传统的杂交技术是局限于同一物种或亲缘物种之间的基因转移，符合地球生命亿万年以来的自然进化规律。但转基因技术跨越了天然杂交的物种屏障，违背了不能打破物种界限的自然进化规律。而且转基因技术育成的农产品因为被添加了横向移入的其他物种的基因，已不再是其上一代亲本完全意义上的后代。因此，这种打破自然定律的对自然的不尊重应当被否定。

赞成者认为，人类的生产生活恰恰正是自然的一部分。人类诞生以来的历史正是一部影响自然、改造自然的历史，科技越发达，人类对自然的改造能力就越强。解决人类面临的问题，还得要依赖科技的发展。转基因技术的成功，恰恰证明了该技术符合内在自然规律，否则无法取得成功。显然，这样的论述属于人类中心主义的观点。

3.2 转基因农业对消除人类饥饿问题所起作用

赞成者认为，正如马斯洛需求层次理论所论述，只有先给缺粮人口解决粮食问题，才能谈得上进一步解决他们更高层次的需要。因此，解决饥饿人口的吃饭问题才是最大的伦理问题，也正是最实际的道德行为，其他的诸如转基因的安全性等伦理问题在此面前都是“民无食，何不食肉糜？”式的奢谈。反对者认为，虽然转基因作物的产业化在解决发展中国家贫困人口的粮食问题上有一定的潜力，但也仅是一个选项而已。而且之所以存在饥饿问题，表面上看是缺粮地区的产量问题，但最根本的原因却是粮食分配问题。不建立更公平的国际政治经济新秩序，就无法从根本上解决缺粮国家的吃饭问题。再从粮食安全的根本——种子安全来看，几千年来，农业生产都是将作物成熟后的种子留种循环播种，而今农户使用转基因种子后如果擅自留种播种则会落入转基因技术公司的专利陷阱。更可怕的是，转基因公司有意生产不能留种的种子，造成农户只能年年购买转基因种子。这样，世界粮食安全就会完全被转基因公司操控。

从伦理学的观点出发，完全支持或反对转基因农作物的产业化都有失偏颇。双方观点对立，以后仍会处于谁也说服不了对方的境况。

4 转基因食品是否标注直接涉及消费者知情选择权

《消费者权益保护法》第8条规定消费者有权要求经营者提供商品的生产者、规格、主要成分等有关情况。第9条规定消费者享有自主选择的权利。这2条相辅相成，一条保障消费者知情权，另一条保障消费者选择权。如果消费者无法区分市场上的转基因食品和非转基因食品，那么对不愿意食用转基因食品的消费者显然是一种伤害。只有实施强制标注制度才能切实保障消费者的知情权和选择权，达到对合法范围内的迥异价值取向给予尊重。因此，对争论极为激烈的转基因食品，合适的办法就是给转基因食品加以标注，将食品的转基因信息全面准确地提供给消费者，包括明确告知消费者商品中含有何种转基因成分、含量多少、营养成分等信息要素，让消费者在充分知晓情况的基础上自主选择。

5 我国的转基因相关政策法规

政府部门对转基因技术比较重视。转基因生物新品种培育被列入了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》。2015年中央一号文件提出要加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及。2016年中央一号文件提出要加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广，对转基因技术研发推广作出了部署。

我国在规范转基因食品方面不断加强法制建设，先后制定了一系列的法规制度。如1993年国家科委制定的《基因工程安全管理办法》，这是我国第一部专门关于转基因生物安全管理的行政规章。2001年，国务院制定的《农业转基因生物安全管理条例》，是关于转基因安全的第一部行政法规。2009年《食品安全法》的出台，进一步提升了涉及转基因的立法层级，将转基因问题从行政法规和规章的层级提升到了法律的规制范围内。我国转基因相关法规和制度如表2所示。

表2 我国转基因相关法规和制度

总体来看，关于转基因的立法层级越来越高，法律条文越来越细。

6 完善转基因相关重大行政决策程序和责任追究制度

之所以社会上对涉及转基因农产品的行政决策产生很大的争议，和其决策程序有莫大的关系。转基因作物的种植必然会影响甚至危及传统农业和有机农业的发展[15]。关于转基因农产品产业化的决策，事关粮食安全、生态安全和群众健康，实属重大行政决策。对此，需要按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于完善重大行政决策法定程序和建立重大行政决策终身责任追究制度的要求，通过决策程序制度建设，细化决策前、决策中、决策后所必经的法定程序，建立起有效的决策失误事前防范机制以保障决策质量。在重大行政决策作出后，记录存档，及时进行动态的事后评估。同时，探索建立起转基因相关重大行政决策的终身责任追究制度。

7 强化转基因标注有助于减少转基因农产品产业化阻力

由于转基因技术可能带来巨大的经济利益，转基因技术仍然在世界范围内不断发展与应用。我国的转基因技术迎头赶上，转基因技术在农业领域的开发利用已具有一定的水平。政府从科技进步和粮食安全的高度对转基因新品种的产业化方向给予了肯定。我国每年还需从国外进口大量转基因大豆，用于榨油和用作饲料。可是，政府关于转基因农产品产业化的决策、农业专家的呼吁，社会支持度却很低，社会对转基因食品安全性的争论愈演愈烈。在2010年的两会，50多名政协委员联名提案，要求缓行转基因水稻和玉米的商业化生产[16]。2013年，还发生了61位院士联名上书支持转基因风波，事情信息不明，对峙却已形成[17]。如若综合衡量转基因的健康、生态、社会等风险，转基因作物是否应该产业化一时还难以得到确定的答案。鉴于转基因产业化发展，目前已不仅是一个单纯的技术问题，还演变成了一个复杂的社会问题，因此，要化解各方观念冲突，一个途径就是通过以转基因标识的法律强化作为突破口，调解产业化发展的困局。

长久以来，转基因的相关立法滞后于转基因技术发展应用的步伐，转基因农产品的标识制度未能受到充分重视，消费者的知情选择权不能够得到充分保障，增强了消费者对转基因食品的排斥心理，也不利于对转基因食品的风险管理。通过标注，由消费者自主选择，才能够充分体现对消费者意愿的尊重。

7.1 国外的做法

转基因技术发展较早的国家，转基因立法相应也比较早，其关于转基因农产品标注的法规中合理的方面可资参考。

美国和欧盟因为对转基因技术态度有所差异，对转基因食品标注的立场差别也较大。美国对转基因实行自愿标识制度，这样并不利于对消费者权利的保护。欧盟采用预防原则作为转基因立法原则，标识制度规定严格[18]。一些国家对转基因标注的具体规定如表3所示。

表3 一些国家的转基因标注规定[19]

7.2 我国转基因农产品标注的现状

目前，我国对转基因农产品的标注主要由全国人大制定的《食品安全法》、国务院制定的《农业转基因生物安全管理条例》、卫生部制定的《新资源食品管理办法》、国家质检总局制定的《食品标识管理规定》、农业部制订的《农业转基因生物标签的标识》等进行规范。在转基因标识的使用和管理上仍然存在诸多问题。

7.2.1 法规要求不尽一致 《农业转基因生物安全管理条例》第28条规定“在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，应当有明显的标识”。按照《农业转基因生物标识管理办法》所列实施标识管理的农业转基因生物目录仅包括大豆、玉米、油菜籽、棉花种子、鲜番茄等共计5大类17种。而《食品标识管理规定》第16条规定“属于转基因食品或者含法定转基因原料的”应在其标识上标注中文说明。《食品标识管理规定》要求的标注范围宽于《农业转基因生物标识管理办法》。可见，关于是否需要标注，规定并不统一。

7.2.2 标注范围不够全面 按照《农业转基因生物安全管理条例》和《农业转基因生物标识管理办法》的要求，仅是被列入农业转基因生物标识目录内的品种才必须标注，而且仅规定了对转基因农产品及其直接加工品需要标注，对再加工品及混合加工品未作要求。以转基因大豆为例，只有大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕这5种转基因大豆产品需要标注，像豆奶粉、豆浆、豆腐、酱油等这些大豆深加工产品则不必标注。

7.2.3 转基因标识不够显著 《农业转基因生物标签的标识》国家标准要求当包装的最大表面积达到10 cm2时，字体高度不小于1.8 mm或不小于产品标签中其他最小强制性标示的文字。生产商出于担心标注后影响销售的考虑，利用国家标准这样的较低要求，常进行捉迷藏式标注甚至不标注。就连一些著名品牌食用油也只是用细小字体说明加工原料是转基因大豆，故意让消费者难以发现。

7.2.4 标识内容规定不够详细 虽然我国现行法规对转基因食品进行标注提出了要求，但是并未对标注的内容作出非常细致规定，生产商和销售商容易钻法律的空子，不向消费者提供食品转基因方面的详细信息。这样的做法，无疑侵犯了消费者的权利。

7.2.5 市场监督管理不够严格 三鹿奶粉事件等一系列食品安全事件都表明，如果没有完善的法律，没有严格的监管，仅靠企业自律来保证食品安全极不现实。违法种植销售转基因大米[20]等事件反映出对转基因存在监管不力的现象。实践中，鲜有转基因食品因标注不符要求而受到行政处罚的案例。

7.3 完善转基因农产品标注制度

转基因农产品是否安全，预期在一段时间内还将争论下去。为了有效防控风险，保护消费者的知情选择权，有必要对转基因农产品加强监管，而完善转基因标注制度是其中不可忽视的环节。我国对转基因的标注管理还需加强。要在借鉴国外经验的基础上，结合我国国情，提高转基因标注管理水平。

7.3.1 坚持强制标识制度 加强转基因食品的标注管理有利于转基因食品的流向跟踪，对其食用安全性追踪研究具有重要作用。而且实施强制标注，反而能减少转基因产业化的阻力。应该尊重科学，从国情出发，在综合考虑农业产业发展需要和公众接受程度的基础上，实行强制性标注制度。制定严厉的惩罚措施，提高违法成本，形成有效的法律威慑。

7.3.2 扩大转基因农产品的标注范围 目前需要标注的转基因农产品范围过窄，并不利于对我国转基因农产品市场的风险管理和消费者知情选择权的保障。要结合转基因技术发展应用最新情况，及时扩充标识范围。对标注对象可采取概括式规定的方式，凡在规定范围内的转基因农产品就应当严格依法标注。

7.3.3 细化标识信息要素 要明确标注的方式。有必要设计醒目的转基因专用图形标志供统一使用。要提高对转基因农产品标注使用字体、字号、面积、色彩方面的要求，细化标准，以便于向消费者准确明晰地传递信息。要将转基因农产品中所含转基因成分予以说明，对可能产生的人体健康和生态环境危害必须作出警示。

7.3.4 监管主体加强分工协作 2016年3月31日，农业部召开了全国农业转基因监管工作会议，要求农业主管部门进一步加强转基因监管工作[21]。目前，我国转基因相关管理部门较多，包括农业、卫生、质检等多个职能部门。如果各个职能部门不能紧密配合，执法效果就会大打折扣。因此，要进一步明确农业、科技、环保、卫生、工商、质检等各部门的管理职责，形成有效衔接的协调管理机制。建立和完善包括生产、流通、消费全过程的转基因生物市场监督管理体系。扩大抽检频率和范围。各相关部门充分行使行政管理职能，加强监管中的协调配合，严格执法，有力维护法律的权威，树立转基因标识制度在公众心中的公信力。

7.3.5 适当增加转基因监管经费 在转基因农产品的研发方面，投入经费比较多，可是用在转基因监管方面的专项经费却较少。这和急需加强监管工作的形势要求不相适应。因此，还需要适当增加监管执法经费。

7.3.6 建立健全覆盖全国的转基因生物安全监管和监测系统 大力加强转基因生物安全性研究的同时，要建立起快捷的预警机制，通报全球农作物中监测到的转基因成分，保护消费者免受可能存在的风险。

7.3.7 建立与社会公众交流的畅通渠道 相关部门要充分运用传媒，客观介绍转基因知识和相关管理制度，加强对转基因监管工作的报道。完善公众参与转基因安全管理机制，保障公众的知情权和监督权。

转基因技术在农业上的应用潜力巨大，如果完全绝对禁止应用显然是走入极端，也不符合提高我国农业国际竞争力的需要。2016年中央一号文件提出“加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广”，明确了本着谨慎的态度实现转基因技术产业化应用的方向。农业部制定了推进转基因技术应用的路线图[22]。在生命科学目前对基因的了解还不够透彻的情况下，开发出的转基因作物和转基因食品，难免会让人们对其安全性产生担忧。面对社会的质疑声音，要加强对转基因产业化的经济、健康、生态、社会效果的综合评估；完善转基因重大行政决策程序和终身责任追究制度建设；增强政策制定过程中的透明度，在转基因作物的产业化决策之前，加强公众参与，广泛听取社会各界意见，平衡各相关利益群体不同的价值取向；辅之以严格的监管和责任追究，兴利除弊，降低风险发生的概率和程度。这样，在凝聚社会共识的基础上，探索转基因技术在农业上的应用方向，使转基因技术朝着有利于人类生存和发展的方向发展，更好地为人类服务。

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Thinking of the Major Administrative Decision-making and the Labeling System of GM

ZHANGFangrong
（College ofLaw，Hohai University，Nanjing211100，China）

Under the background ofthe rapid development ofthe global GMagriculture,2016 Central Document No.1 puts forward to strengthen the agricultural transgenic technology research and development and regulation,promotion on the basis of ensuring safety. Transgenic technology is considered to be a double-edged sword,benefits and risks coexist.There is a wide controversy about the application of transgenic technology in agriculture.The debate is not only limited to natural science such as biology,medicine,and environmental science,but also the humanities,such as ethics,sociology,consumer's rights,and so on.Decisions on the industrialization ofGMagricultural products,concerningfood security,ecological securityand mass health,it is a major administrative decisions.We need to further improve the genetically modified major administrative decision-making process,at the same time,to explore the establishment of the system of lifelong responsibility for relevant major administrative decisions.On the other hand,in the case of a large divergence on the viewpoint of genetically modified,strengthen GMlabeling regulations,establish strict labeling system,it is for approval and opposing ideas a compromise,which is not only to help reduce the opposition to the industrialization of genetically modified agricultural products, but alsoa practical protection for the public's right toknowand tochoose.

transgene;administrative decision;label;law

D922.16

A

1002-2481（2016）06-0879-06

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.06.40

2016-04-12

张方荣（1976-），男，江苏南京人，在读硕士，研究方向：行政法。