提升国家东中西区域合作示范区凝聚力与辐射力研究

杨东升

2011年6月8日，国家发改委正式印发《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》（以下简称总体方案），方案明确在连云港设立国家东中西区域合作示范区（以下简称示范区），标志着我国东、中、西部地区的区域合作掀开了新的一页。示范区集中了连云港市港口、海关特殊监管区、产业园区等所有精华与优势，是连云港建设现代化国际海港中心城市的重点所在和“T”型产业格局的核心所在。提升示范区的凝聚力和辐射力，就是要充分发挥示范区在东中西区域合作中的独特优势，不断实现东中西区域合作中人才、资本、项目、技术等生产要素在示范区的集聚，并充分发挥其辐射带动功能，实现区域之间更高水平、更高层次的合作与共同发展。

一、示范区建设现状

示范区在连云港市连云区，区域总面积766平方公里，包括徐圩新区和连云港经济技术开发区、连云港国际商务中心、连云港区、连云港保税物流中心。自2011年示范区设立以来，在国家有关部委和有关省市共同推动下，示范区建设取得了初步的成效。初步实现了总体方案提出的到2015年的目标。

1.港口服务功能日臻完善，大陆桥沿线地区出海更加便捷高效。一方面，示范区的港口功能已实现“五化”。一是规划布局高端化。“一体两翼”组合大港已形成。二是进港航道深水化。15万吨级航道已于2008年通航，30万吨级航道一期工程已投入使用。三是码头泊位专业化。拥有万吨级以上生产泊位44个，配置装备属世界一流。四是海陆运输多式化。海向开辟了到欧洲、中东等集装箱和货运班轮航线58条，开通至韩国仁川、平泽2条大型客箱班轮航线。陆向开通了对国内班列和至阿拉木图、莫斯科2条国际班列。五是口岸服务便利化。与内陆十多个中心城市签订大陆桥物流联盟合作协议，全国第四个交通电子口岸分中心在连云港挂牌运营。另一方面，连云港铁路、公路、民航以及内河航道建设快速发展，以港口为核心的现代综合交通运输体系初步形成。

2.示范区合作服务平台初步形成，面向中西部地区的合作服务体系初步建立。467平方平公里的示范区先导区徐圩新区“一区七园”快速推进，重点发展炼化一体化、精品钢、先进装备制造、清洁能源和现代港口物流五大产业，开工建设了29个平台，建成面积85万平方米，逐步形成配套完善的合作服务体系。连云港综合保税区将于2017年底实现封关运作。丝路产业合作园等开放载体也在有序推进。连云港经济开发区“五园五中心”载体投入使用。“一心三极”滨海城市建设框架拉开，区域性国际商务中心功能不断提升。

3.临港重大产业布局基本完成，产业合作基地建设初见成效。截至2015年，示范区先导区徐圩新区累计完成固定资产投资541亿元，其中，基础设施投资286亿元，工业投资255亿元，初步形成较为配套的基础设施框架体系，基本完成临港主导产业规划布局。共引进入驻临港重大产业项目20个，总投资1552亿元，包括总投资96亿元的珠江钢管项目、总投资92亿元的镍合金新材料项目、总投资40亿元的PTA项目、总投资230亿元的醇基多联产项目等。

4.示范区与相邻地区积极开展共建共用探索，区域合作机制创新取得进展。在物流方面已建立了一定的合作关系，开展了共建示范区的积极探索，并在实践中形成了两种主要合作模式。一是港口合作模式。港口集团在宿迁、淮安设立“无水港”，与淮安开发区等相邻区域已实现区港联动。二是政府合作模式。连云港市政府与相邻城市政府之间签订了有关战略合作、共用连云港口岸或共建示范区方面的协议。连云港与徐州、淮安、盐城、宿迁五地检验检疫局共同签署“港地联动、合作共赢”检验检疫合作机制备忘录。

二、示范区建设和发展存在的问题

1. 港口发展缺乏产业支撑，与区域经济发展互动不够。区域经济是港口发展的最直接的也是最可靠的支撑，外向型产业集群与港口发展会形成良好的互动。但到目前为止，连云港现代物流业、临港加工业、金融保险业、商贸业、现代信息服务业以及旅游会展业等产业构成的外向型、高技术、大型化为典型特征的临港产业体系还没有建立，港口发展缺乏产业支撑，港、城、产业难以形成良性互动，反而相互制约，港、城、产业均无法做强做大。

2.示范区开放度不高，与中西部产业对接能力不足。从开放度来看，示范区内仅有国家级经济技术开发区、出口加工区和保税物流中心等海关特殊监管区，而且这些海关特殊监管区还存在点多、相互间距离远、货物转运仓储成本高、保税业务量小、保税功能利用不充分等问题。示范区不仅与中国东部沿海青岛、天津等城市、港口相比，就是与苏北的盐城、淮安等其它城市相比，示范区在开放度方面也被拉下很大距离。从与中西部产业对接来看，示范区支柱产业不强，缺乏高知名度的大企业。示范区目前虽然医药产业具有一定规模，但在全国的影响力并不大。同时缺乏产业集群，企业自主创新能力相对不足。至今没有形成在全国、全省有影响力的产业或产业集群，相关产业的上下游配套的产业链基本没有成型。

3.示范区发展的支撑服务体系不完善。随着区域经济合作的程度加深，对示范区外部环境和支持服务体系的要求也就越来越高。目前，示范区金融中介服务能力仍显不足，区域间通关服务功能仍需加强，从事金融、法律、信息等专业性中介服务机构还不多，商务服务体系还有待进一步完善。特别是在科技创新方面，支撑示范区创新发展的人才队伍现状远不能适应现实发展的需求。

4.示范区与中西部合作机制尚未健全，区域经济发展互动不够。示范区与中西部沟通协调方面虽然建立了一系列机制，但这些机制的成效还未完成显现出来，无论是官方、企业还是民间的沟通层次都还不够高，互动不够多。在合作开发、共建共享方面，示范区与中西部还欠缺一套成熟的园区合作开发模式、利益共享机制和科技合作机制，致使东中西区域依然存在着地方保护主义和市场分割现象，区域间缺乏差异定位和错位竞争，这在一定程度上限制的要素的自由流动，导致区域经济发展互动不足、合作成效不高。

5.示范区管理体制仍需完善。从连云港市整体战略来看，示范区包括徐圩新区、连云港经济技术开发区、连云港国际商务中心、连云港区、连云港保税物流中心五大主体，五个独立主体都有各自的利益主体，必然形成利益矛盾，没有形成一个集港产城优质要素于一体的功能互补的大示范区和利益整体，也没有形成全市共有、共建、共享示范区的局面。从示范区自身发展来看，示范区管理体制与现实发展之间产生了许多的矛盾和问题。一是缺少一个整体管理机构，国家战略区域分散。示范区的五个构成板块中任何一个独立主体都难以有效管理和协调示范区的其他主体。二是示范区缺少行政资源支持。示范区的几个构成板块行政区划在连云区，但其与所在行政区连云区相对独立，各自为政，缺少行政资源支持，影响发展运行。三是示范区建设存在“先导区”与“核心资源”“第一需 求”的现实冲突。总体方案确定“以徐圩新区为先导区”。但是，连云港港是中西部地区参与经济全球化，发展开放型经济的重要依托，是核心资源、第一需求。因此，需要建设一个更高效的管理系统，统筹安排示范区建设的重大事项。四是示范区的行政主体资格不明确，存在明显法律障碍。

三、提升示范区凝聚力和辐射力的对策建议

1.循序渐进提升示范区凝聚力和辐射力

依据示范区的功能定位和发展现状，提升示范区凝聚力和辐射力可分三个阶段进行。

第一个阶段为“十三五”初中期。这一阶段是凝聚初期，重点是凝聚沿海发达地区资本、项目、科技、人才等生产要素。同时也是近辐射时期，重点是辐射带动苏北地区发展。

第二阶段为“十三五”中后期。这一阶段是凝聚中期，重点是凝聚周边地区特别是日韩等周边发达国家、地区的生产要素。此阶段同时也是中辐射时间，主要是辐射江苏、山东等地区发展。

第三阶段为“十四五”时期。这一阶段为凝聚后期，主要是凝聚包括欧美等发达国家和市场在内的国际生产要素。此阶段同时也是远辐射时间，主要是深度参与“一带一路”沿线国家和地区的合作，并对中西部地区形成较强辐射带动作用。

2.扩大和完善示范区的空间范围和结构功能

在实施行政区划调整后，连云港市形成了赣榆、海州、连云三个行政区。要按照省政府批复的《连云港市总体规划（2018—2030）》规定的“一心三极”城市空间布局和“一纵一横”T型产业布局，调整和扩大示范区的空间范围。建议将赣榆柘汪临港产业区、赣榆开发区、连云港国家级高新区纳入示范区范围，以提升示范区的承载力、凝聚力和辐射力。

根据示范区空间范围的扩大调整和城市发展定位的新要求，建议对示范区内八大构成主体的结构功能进行适当调整。一是将国家级连云港开发区和连云新城作为城市中心规划建设，将其建成区域性国际商务中心、国际服务中心、国际旅游中心、国际金融中心和市级行政中心，因为连云港开发区地处赣榆、海州、连云三个行政区中心位置，且位于山、海、湿地三大生态圈的中心，连云新城是江苏省独一无二的海滨新城区；二是将徐圩新区和板桥工业园作为江苏大型临港产业基地规划建设；三是将赣榆柘汪临港产业区作为新型临港产业园规划建设；四是将赣榆开发区（含宋庄和罗阳）作为连云港高新技术产业区规划建设；五是将国家级连云港高新区作为科教创业园规划建设；六是将连云港主港口作为集装箱港区，徐圩港区作为石油、矿石等港区，赣榆港区作为综合港区规划建设；七是将连云港保税物流中心作为连云港自由贸易港区规划建设。

3.大力推进以港口为重点的国际交通枢纽建设

一要健全口岸“大通关”体系。建立和完善检验检疫信息中心和电子分平台，加强港口、铁路间互联互通和信息共享，建设大通关信息平台，加快建设覆盖中西部的新亚欧大陆桥区域物流公共信息平台，尽快推动陇海兰新铁路沿线区域通关一体化。以郑州、洛阳、西安、银川、兰州、西宁、乌鲁木齐、霍尔果斯为重点，加快内陆“无水港”建设。整合苏北区域物流链，建立各市与连云港的区港联动机制，提升连云港服务苏北能力。

二要提升出海通道功能。按照“航道深水化、泊位大型化、功能多元化”的要求，加强港口基础设施建设；加强内河航道与沿海港口联系，形成中西部货物从新亚欧大陆桥经连云港进入长江干线的物流新通道；加快集疏运体系建设，实现港区间的纵向交通联系。加快扩建连云港白塔埠机场并提升为国家一类开放口岸，建成面向亚太的区域性国际航空港，将白塔埠军用机场异地迁建。

三要优化陆桥通道支撑。突出载体支撑，加快推进陆桥高铁通道连徐段建设，深度释放连徐铁路货运潜能，打造便捷高效的陆上运输通道。加快推进徐连宿运河建设、徐州无水港建设，强化综合交通枢纽功能。深化与哈国铁、欧亚资源等更多国外企业的物流合作，做优大陆桥过境运输品牌。

4.完善东中西区域合作的沟通协调机制

一是健全官方层面的沟通协调机制。可考虑由国家发改委牵头，组织成立负责区域合作的协调管理机构——“国家东中西区域合作协调管理委员会”，该机构由国家相关部委和东中西部各地方政府共同派员组成，负责制定发展战略，组织实施重大事项，协调解决区域合作中出现的矛盾和问题。将其常设办事机构设在示范区内（与海州湾新区管委会合署办公），每年定期组织东中西部各省、重点城市召开东中西区域合作论坛，并邀请国家发改委、商务部、国务院发展研究中心等担任论坛指导。

二是健全企业层面的沟通协调机制。积极组织协作区内城市各领域的行业协会，组建跨地区的同业联盟，开展城 市之间、地区之间多领域、多方式的合作。如建立政府主 导下的东中西部城市联合商会、行业协会、大企业联合会 和产权交易联合中心等行业组织，以行业协会来推动不同地区间相同行业内企业的经济、技术合作及产权运作。

三是健全民间机构层面的沟通协调机制。发挥中介组织的桥梁纽带作用，建立以服务和信息沟通为主要目的、市场 化运作的中介协作组织，开展市场调研、信息发布、投资 咨询等。如成立国家东中西区域发展研究院或发展研究中心等咨询机构，组织东中西部的研究部门、大专院校、科研院所、新闻单位的专家学者召开论坛或研讨会，就加强东中西部区域合作等有关问题开展定期研究探讨。

5.加快建设示范区产业合作示范基地

一是建设进口资源加工基地。根据中西部地区产业链拓展需求，完善相关配套设施，鼓励中西部地区进口资源深加工企业在示范区合作建设石油化工、有色金属、精品钢材、粮油食品、木材等加工基地，发展市场需求大的高附加值石化深加工产品、有色金属和精品钢材等，形成资源性加工产业集聚区。

二是建设出口产品加工基地。利用现有港口条件，大力发展海铁联运，建设面向中西部地区的资源集中采购平台，鼓励中西部地区外向型企业在示范区建设出口产品加工分装、装备制造出口组装等专业化生产加工基地。

三是建设产业承接与转移基地。增强园区综合配套能力，重点推进大型炼化一体化项目，引导内陆地区特别是城市钢铁企业向示范区转移，形成特色鲜明的石化、钢铁产业集群。注重承接有技术、有品牌、有市场的国际国内知名公司落户，鼓励国外大型企业在示范区设立区域性总部和研发生产、采购配送、商品交易中心，并向中西部地区拓展分支机构。

四是建设循环经济示范基地。大力推广应用清洁生产工艺，建设国家级循环经济示范区；研究实施多污染物协同减排方案，探索开展主要污染物排放总量初始权有偿分配和排污权交易；加快建立排污权跨区域、跨产业调剂交易制度；对其他地区转移的重大产业项目试行环境保护指标单列，形成以高新技术武装、闭合式循环的临港产业发展格局。

6.不断创新示范区的合作开发模式

一是大力发展飞地经济。示范区为东中西飞地经济的发展提供了平台。中西部的投资方通过对示范区输入品牌、资金、人才、管理、技术、资源等优质要素，并进行其优势产业的转移和延伸，充分发挥其品牌优势、管理优势和招商优势，在“飞地”大力发展相关的先进制造业和配套服务业。同时，“飞地经济”的迅速发展将会在示范区快速形成“增长极”，产生极大的辐射、扩散和示范作用，带动示范区要素的快速集聚。

二是创新收益共享机制。各合作成员在共同发展的前提下，探索建立产业跨行政区转移的利益共享机制，实现利益的合理分配。示范区承接产业转移项目的收益以及共建园区合作共建期间引进项目的收益，由合作各方分享，项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分，合作双方在协商一致的基础上按一定比例分成。

三是创新科技合作机制。探索建立东中西科技资源开放、共享、共建的体制机制。依托各省区科技文献、工程文献、科学数据平台和数据信息资源，通过分散加工、集中上网、信息共享、协同服务的方式，合作建立区域科技资源共享服务平台。大力推进陆桥沿线地区产学研合作，加强技术交易市场建设，推进科研项目的协同攻关、科技成果的资源共享，支持科研院所和企业相互转让先进适用技术和专利、商标，促进科技成果转化。

7.大力开展多领域的东中西区域深度合作

一是加强信息服务领域的深度合作。深入开展东中西部广播、电视、报刊、出版、互联网等媒体的合作，宣传示范区优惠政策；加快电子政务、电子商务和企业信 用资讯等体系建设，共同构建国家东中西区域信息平台，实现信息资源的互通互享，降低商务交易成本；联合中西部省区，整合信息资源，加强出口产品的统计分析，跟踪和监测重点出口市场的动态，逐步构建多层次、一体化的出口信息服务体系。

二是加强科技人才领域的深度合作。大力吸引中西部高层次人才，鼓励中西部地区高校、科研院所与示范区合作办学，深入开展产学研合作；建设一体化的东中西网上人力资源市场，实施“统一的职业资格认证考试”及“异地人才服务合作”等，推进东中西部区域内人才市场和劳动力市场的信息互通、网络对接、资源共享，促进人力资源跨区域合理流动。

三是加强资源市场领域的深度合作。推进煤炭、钢材、有色金属、石油化工、棉花、粮食等大宗产品交易市场建设，在示范区设立面向中西部的有色金属期货交易市场，促进中西部地区企业和产品参与国际市场竞争。整合区域内的产权交易系统，形成统一的产权交易市场，实现生产要素在区域内自由流动和优化组合。

四是加强文化旅游领域的深度合作。加强东中西部旅游公司的宣传和业务合作，共同探索建立旅游客源培育、市场联合促销、资源统一规划、连锁企业共建、线路网络化经营、人才培养、导游服务等相关联合协作机制。建立旅游资源信息、电子地图资源共享等平台，协调开发相关景点，共同打造东中西“旅游经济合作圈”。

8.大力推进示范区支撑服务体系建设

一是建立区域合作的金融服务体系。加强东中西地区跨区域金融合作，加快引进金融机构法人总部、地区总部和结算中心，组建江苏沿海发展银行，在示范区设立总部。加快组建金融租赁公司、港口金融公司、基金管理公司、货币经纪公司、物流金融公司等非银行金融机构。大力发展金融中介服务，建立便捷高效的资金结算、票据贴现、证券发行、信托投资和保险等投融资服务体系，为中西部地区企业发展进出口业务提供金融服务。

二是构筑区域合作的商务服务体系。大力引进金融、法律、信息等专业性中介服务机构，加快推进连云 港国际商务中心建设；引导现代航运服务业集聚，建设 连云港航运交易市场和大陆桥国际航运功能区。在徐圩新区云湖商务核心区建设东中西部地区产品展示展览中心，打造面向中西部地区的特色会展品牌；在示范区定期举办中西部地区和东部沿海地区的投资贸易洽谈会，构建高端服务业聚集发展平台。

三是创新示范区的行政管理体系。采取“双层结构”模式，实行开发功能区与行政区的分离配置，协调运作。即示范区8个构成主体与连云区合并，成立“副市级”行政体制的海州湾新区（其管委会与示范区协调管理委员会秘书处合署办公），同时成立八大功能区党组和管委会，社会管理职能机构与8个构成主体在统一区域上重叠设置，即两个系统分别都覆盖整个海州湾新区，但各自在数量和界限上都不重合，经济开发区域更多按照经济规则予以划分，促进产业集聚发展；社会管理区域则按照传统格局分别设置。这样，可以解决八个功能区和行政区皆各自为政，没有统一规划和管理，以及重复建设、互相扯皮、效率不高等问题。

（作者为连云港市社联党组书记、主席、研究员）