从公共财产法角度看环境税改革之正当性

唐辰明

从公共财产法角度看环境税改革之正当性

唐辰明

美国大法官霍姆斯有言：理论置于法律的教条，有如建筑师之于建房的工匠，乃至最重要的部分。在环境税改革过程中，最重要的方面就是理清理论层面的逻辑性，从新视角出发形成新思维，并基于此对具体体制机制以及各层面涉及进行研究。环境税最早可追溯到二十世纪三十年代的“庇古税”，到九十年代，各经济发达国家均开展了环境税制改革。环境税改革，将实现费改税和环境保护的行政法干预向财税法规制的转化，在此基础上，相关的面向问题和理论方法也将发生变化，相关的研究结论也将向着财税法领域发生变化；对环境税及其改革的正当性应基于财税法本质新论——财税法是公共财产法——而开展。本文旨在用公共财产法的理论论证环境税改革之正当性，从学理角度分析其转变的优越性。

公共财产法；环境税；改革；正当性

一、公共财产法、财税法和环境税

长期以来，财税法曾一度被认为是一种宏观调控法。而对于宏观调控，无论是在理论界还是在实务界都在认识上存在误区。论者提出，宏观调控是一种政府干预，但并非任何政府的干预都是宏观调控。应当注意，为全面深化改革，应充分发挥市场机制的决定性作用，而政府宏观调控之边界应在于“市场失灵”下的干预。另一方面，财税法涉及多个法律领域和法律部门，如民法，行政法，宪法以及国际法等。经过几十年的发展，财税法呈现出新的姿态，并形成了诸多新的思维和理念。

在财税法界，论者提出：财税法是一种公共财产法；其主要功能是财政功能，而不是宏观调控。对于公共财产，我国宪法第十二条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。而财税法规范的就是公共财产。征税及其管理与经营，财政资金的支出，均属于公共财产的范畴。可见，财税法属于公共财产法范畴，并无不妥。之所以强调财税法的公共财产法性质，目的在于把握其法律性质，并对环境税在学理层面展开讨论，基于此，就可以进一步检视环境税制度，并区分其实然与应然。明确这一理论的正确性，也是本文研究的理论基点。在环境税从行政费制脱离之后，其面向问题和理论方法也将有所改变；相关研究方法也应有所突破，其结论必然也有区别。

二、税与费：公共财产权与行政权之区分

在实行环境税改革中，首先应当注意财税法即公共财产法与行政法的异同。笔者认为，财税法与行政法的区别在于，前者较注重社会再生产和经济再分配。以税收为例，其形成了私人财产——公共财产——私人财产的循环。另一方面，从宪法角度讲，税收实际上是对私人财产的肯定。这体现于，宪法意义上的财产权，是一种先于国家征税权的财产权。这意味着所谓赋税就是对私有财产的正当的和初次的索取。联系我国宪法第十三条可以看出，国家保护维护公民私有财产的“一部分”即经过赋税后的剩余值。这就意味着宪法对私人财产的肯定。

反观行政法，其重视“控权”，限制行政权力滥用，是对财产的消极保护。行政法中公民与国家（部门）的关系是基于公民对公权力的退让甚至是恐惧，现阶段行政法规制并未形成公私良好互动的关系。而税体现了私人财产的公共义务；公共财产法涉及公私财产流转分配，体现了转化的关系，致力于矫正政府与私人之间财产关系的对抗性，缓和双方的紧张对峙格局。在“财税法是公共财产法”这一观念确立以来，其本身就体现了“费改税”的正当性，这在下文将进一步论述。

三、消极保护到积极保护：行政管理之理论不足

从公共财产收入维度看，行政收费制度下，财政资金的范围、规模以及收入、支出循环体系将深刻影响到行政机关及其权利框架，所以在传统的体制下，有“家计财政”一说。而在财税法的公共性笼罩下，家计财政将逐步向公共财政转化，并进一步实现向绩效性的飞跃。（8）进一步分析，行政权在权力类型上属于控权为主，属于对私人财产权的消极保护，而财税法的本质属性决定了它在权利类型上是一种积极的权力。

反观环境税。所谓环境税，有人称其为绿色税、生态税，是指向一切开发、利用环境资源（仅指耗竭性资源）或向环境排放污染物的单位和个人对其环境资源的开发、利用程度（量）或其污染行为所征收的税。它是税收体系中与资源利用和污染防治有关的各种税种和税目的总称。结合有关文件如《关于完善环境税收政策顶层设计，加快建立环境税制度的提案》和《关于加快环境税立法过程的提案》等可以看出，我国环境税改革基本目的在于治理我国环境污染，适应严峻的环境保护形势，贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，以及完善环境经济手段和构建我国环境政策体系。（中国环境税改革问题研究，苏明，许文，财政研究，2011年第2期）与其他税种不同，环境税加入了“环境保护”这一非财政意义的目的，该项改革是一种“绿色财税制度改革”。很显然，对环境的行政性消极保护是无法满足其要求的。但是从财税法的公共财产法性质来看，环境保护这一公共性目标可以完美地体现在财税收入支出的体系循环之中。

首先，国家产生于自然，国家的公民对自然的索取之“返还”这一任务和角色毋庸置疑需要由公民让渡部分私人财产形成的契约体系——国家来担任。这里所指“返还”在现行法治中体现为“受益者付费原则”。而“税”伴随国家而出现，在任何国家、任何社会都需要财税这一基础和重要支撑。在这一层面上，税的边界与“行政”是不同的。那么，财税法担任这一任务工具之正当性和优越性就体现出来：一，公共性与行政性的区别之一在于前者具有公共性（公益性），而后者强调“权力”规制体制；二，税法（公共财产法）具有与国家相符合的理论边界。

四、私人财产“社会义务”论：税改的合理性

个人财产无论是通过行政收费还是税收缴纳的方式，最终将形成财政收入，并将履行其“社会义务”。所谓财产的社会义务，是指国家为了公共利益的需要而对私人财产施加的义务，是私人财产为了公共福祉而应当承受的正常负担。其社会经济背景是个人的基本生存状态从主要依赖私有财产到主要依赖社会关联转变。

财产权的社会义务在学理上可分为“财产权的限制”和“财产的征收”，其判别标准是是否“超过一定的限度”，是否违反平等原则和比例原则，是否构成特别牺牲。前者一般基于纯公共物品，因为其未超过一定“限度”，一般没有国家的补偿；而后者因为是“特别牺牲”，应当给予国家补偿，并应基于准公共物品而开展。那么明显地，税收应当属于“财产权的限制”，而行政性收费应属于“财产的征收”。众所周知，环境税/费的征收应当是基于公益性而执行，并以自然环境保护为宗旨；而自然环境属于典型的纯公共物品，那么基于环境而收取的“费用”就是正当而非超额征收的那部分财政收入，属于私人财产权的限制，而非财产的征收；既无须国家予以补偿，其财产支出结果（环境保护）也不具有排他性，而应当是纯公共性质。这与“税”的理论范畴相符合。

图1 基于环境公财产的来源归属框图

五、政府的角色转变：公共财产视角的“双重红利”理论

“双重红利”说最早可以追溯到1932年Pigou关于庇古税的论述，而沿袭庇古税的研究发现的“双重效应”即我们所说的双重红利效应。双重红利说认为，环境税的改革不仅有利于环境保护（第一重红利），也有着促进就业，优化扭曲的税收结构等效果（第二重红利）。经过多年发展，这一观点基本得到了全球学者的认可。重要的是关于双重红利的争论，主要集中在其定义和具体内容上，主要研究观点和总结有效率、就业、分配双重红利；以及弱式、强式双重红利（Goulder,1995）等。但国内学者还认为，我国改革不应以双重红利理论为基础，因为我国环境税改革所涉及的行业都是具有垄断性产业如资源能源等，并以国企居多；如果过分关注于此理论，可能会受到强大的政治阻力。但在公共财产法视角下，该矛盾可能会逐渐得到缓和，实现双重红利效应及正外部效应也并非不可能。

从支出维度来看，公共财产法致力于缓和公私矛盾，力图成为链接公共财产和私人财产的纽带，具有双重属性。例如，现阶段的财政支出演变趋势为：从满足当权者私利的家计财政向公共财政、绩效财政转化，财政公共性将有效化解政治阻力。现代以降，政府公共财产支出越发注重系统分析、成本-效益分析等绩效方法，如政府采购法，在开源节流之节流部分尤其注重成本效益权衡，而摆脱了传统的完全公权力性，开始与私的领域相结合、交流。又如PPP就是典型例证之一。私人部门参与的PPP模式，正形成了“财政支出——公私合作——财政公共性、公益性”这一打破双重红利政府阻力的最有效理论循环。

六、结论

每一法律秩序的一致性都要求其理论正当性、程序正义性融入法的价值体系，并以一定的理论为基础和依归。环境税改革的理论正当性在于环境保护的公益性和公私财产流转的内在契合性，其以公共财产（权）理论为基础，并以财税法体系为其法律框架构造；其程序正义则基于税收法定原则等。税收政策制定通过民主程序保证其公正性，并以税收优先原则等为其制度保障。

图2 环境税改理论框图

从图中可以看出，环境费改税从各个方面，无论是从理论基础还是实践程序方面都有其合理性。另外，在公共财产理论基础上，财税收入的税收法定加入“预算法定”等原则，也是现代学者们的共识，即由传统的夜警国家向社会国家转型，由以往的适度干预型政府开始向合作型政府和公共型（公益型）政府转化，这恰恰和环境税改的目标相契合。由上文所述，无论从环境税收的收入端还是支出端来看，其较之行政调控手段必有过之而无不及。诚然，只从理论角度论证其正当性并不完整，其具体体制建设和要素设计亦尤为重要。在理论论证的基础上进行具体制度的研究，必将又是一项浩大工程。

[1]周为民.宏观调控的五大误区.社会观察，2011年7月.

[2]美.爱德华.S考文：美国宪法的“高级法”背景，强世功译，生活.读书.新知三联书店版.1996年版.第一页.

[3]王哲林.环境税的国际比较及借鉴，税务研究，2007年七月.

[4]葛克昌.行政程序与纳税人基本权——税捐稽征法之新思维.第三版.台湾翰芦出版社.2012年版，230页.

[5]刘剑文.强国之道——财税法之的破与立.社会科学文献出版社.2013年版，第33页.

[6]王怡.立宪政体中的赋税问题.法学研究，2004年第5期.

[7]刘剑文.公共财产法下的财税法学新思维，财税法论丛第十三卷.法律出版社,2013年版，第71页.

[8]耿颖.论公共财产的基本体制法之纵横展开.财税法论丛.第十五卷，113页.

[9]李慧玲.我国环境税收体系的重构.法商研究，2003年第2期.

[10]宋一安.全国政协委员贾康提案：加快环境税立法过程.中国网，2015年3月7日.

（作者单位：湖南师范大学）