完善国家治理体系与提升公共领导力

完善国家治理体系与提升公共领导力

主讲人 | 彭向刚对外经济贸易大学公共管理学院教授

对于国家和社会治理来说，制度建设具有重大意义。国家治理体系主要是依靠以国家活动为中心的制度安排。一套完善的制度体系直接关系到产权的保护问题、人权的保障问题、国家和社会的关系问题，甚至国家的长治久安。公职人员处于第一线的位置，领导干部的领导力和执行力直接决定了国家治理体系的成败，影响着国家治理能力的水平，国家治理能力就是设计一系列制度并落实制度的能力，因此提升各级干部的公共领导力至关重要。

始终坚持制度自信 深刻理解治理体系

我国的民主政治制度优势明显，如人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治等，但是一些具体制度仍存在缺陷，如产权制度。我国房地产市场想要得到有效的控制，必须解决三个根本性的问题：土地制度、房地产税，以及以人为主体、以产业为支撑的城镇化。除此之外其他措施都是阶段性的，文明表现在秩序，秩序要依靠制度，我们必须要坚持根本制度自信，具体制度深化改革。就如习近平总书记说的，“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多急待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大的气力，只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们干部的政治素质、科学文化素质和本领都提高起来，尽快把党和国家、企事业单位、人民团体、社会组织的工作能力都提上来，国家治理体系才能有效的运转。”

要深刻理解国家治理体系，我们首先要了解治理、管理与统治之间的关系。首先，它们的权力来源不同，国家统治与管理的主体是政府与公共权力机关，权力来自统治阶级与官员，而治理的权力主要来自契约。其次，它们实施的手段不同，管理的运作方式主要是下命令，作指挥，是单向的，强制性的。但是治理强调多元主体的平等对话，有协商、沟通，是双向的，民主的。国家管理比国家统治有公共性，而国家治理更有朴实性和效率性。把国家与社会管理改为国家与社会治理是在十八大以后。管理是静态词语，讲的是政府的职能安排，治理是动态词语，讲的是政府履行职能的途径，因此管理代表政府职能，治理是政府职能的实现方式。说管理的时候，国家和社会是一体化的，说治理时，强调政治、国家与公民是分开的。国家是政治上层建筑，社会是公民自治体系。国家治理体系就是围绕国家活动的一整套制度安排，而国家治理能力就是设计这些制度、通过这些制度、落实这些制度的能力。因此这些治理能力的关键就是人的素质，特别是各级干部的素质。

从主体来看，国家治理能力包括执政党的执政能力、国家机构的履职能力、社会组织的依法自治能力、人民群众的依法管理国家和事物的参与能力。国家治理的方法体系包括法律的方法、行政的方法、经济的方法、道德的方法、教育的方法以及协商的方法。国家治理的功能体系包括动员、组织、监管、服务、资源配置五个方面。国家治理能力与国家治理体系两者是相辅相成的，因为有了国家治理体系，治理能力才有依托、才有根据，才能防止各种人为因素造成的不确定性风险，有了治理能力，才能使一个完整的制度不走样地得到贯彻。没有治理能力则治理体系就难以落地，但没有治理体系，治理能力就没有根据、没有权威性、没有规范性。所以国家治理体系与治理能力要一体化建设。国家治理能力就是用制度管理社会各方面事物的能力，而国家治理能力现代化是在科学技术的推动下，整个社会已经或正在发生的一个走向文明的过程，因此国家治理体系与治理能力的现代化是一个国家文明的指数。国家治理体系与治理能力现代化有四个维度，分别是制度化、民主化、协同化和高效化。

完善国家治理体系的核心是制度安排

国家治理制度安排包括执政党的党内制度安排。虽然我们的党内制度不断取得进展，但仍有进一步完善的空间。比如怎样使党管干部更有公正性和权威性，国家干部用人的衔接，党的组织制度，这些都是需要制度去突破的。在国企改革方面，也需要一些创新的制度。习近平总书记提出“要理直气壮地加强党对国有企业的领导”，加强和改进国有企业资产监督，防止国有资产流失。在这方面，我们的制度相对落后，我们很多企业在海外的投资是不受国家审计署鉴定的，因为没有境外审计的途径，只是把境外负责人召到境内以述职的方式来交谈。国有企业中的职工持股，哪些职工应该持股，按什么比例持股，人员范围按什么标准确定，持股后的待遇多久能够变现、能不能流转，这些都直接涉及到国有企业的积极性。在这些方面，我们还需要更多的制度完善。

在财税金融方面，我们现在有了深化财税改革的方案，明确财税改革的任务：预算制度改革、三公经费改革、税收制度改革、中央和地方的事权与财权改革，但是我国在金融改革方面还不太稳定，任务艰巨。按中央目前执政的思路，人民币国际化无论付出多大代价都要走下去，这是关于中华民族伟大复兴以及国际地位而言的，必须参与全球更深入的治理规则。中国贸易总量如果下降，人民币结算需求就会下降，人民币国际储备量也会下降，所以人民币实现国际化就必须要扩大贸易。为了扩大投资，必须实行金融开放，但是金融开放风险巨大，因此必须加强金融监管。所以今后我们理财的难度将会增加，未来几个大的方向是可以看明白的，一是随着人民币入篮SDR（特别提款权）以后，中国将有越来越多的富人在海外进行资产配置，规避国内经济波动带来的风险；二是为了拯救实体经济消除泡沫、修复债务链条，必须稳定和发展资本市场，因此未来的产权投资将是国内投资的热点；三是鉴于这一轮房价上涨的如此疯狂，未来一段时间手中持有多套房子的人建议出手房产，换回A股股票。此外还有土地制度改革问题、司法改革问题、教育改革问题、治理雾霾和环境保护等方面，必须要完善各个领域的制度。

制度的制定要人性化，尊重和适应人性。制度安排要考虑对大多数人的利益保障，不能出现差别化和不公平的现象，也就是制度设计不能被利益集团所绑架。制度如果不能适应人性就会被厌恶，最终被废弃。制度一定要符合科学性的要求，符合规律、经过论证，注重效率，并且要做到全覆盖；制度要规范，制度的表述要严谨，不能产生歧义；制度要合法、合理、统一；制度要稳定，不能朝令夕改；制度要公正，权利与义务要对等；制度要公开透明，方便执行。

完善国家治理体系关键在提升公共领导力

为了贯彻好国家治理体系建设好国家治理能力，必须建立一支高素质的公共管理的领导干部队伍。领导者具有引航员的作用，确立目标，指引方向；具有指挥员的作用，牵一发动全身；具有教练员的作用，训练下属、带好队伍；具有裁判员的作用，制定标准和规则；还具有服务员的作用，提供机会、创造条件、搭建平台。所以，领导干部能力的提高是关键环节。领导是特殊的社会分工，是有其客观规律的。提高领导治理能力首先要解决领导理念问题：领导是一种综合的影响力。所以，当干部就要提高思想的影响力、组织的影响力、权利的影响力、人格的影响力、没有这些的支撑，领导无法影响事业的发展方向，无法干预日常的工作安排，无法确立机关的组织架构，无法推动体制机制的变革。

思想是概念和范畴的逻辑体系，思想是事物规律性的发现，是事物本质的揭示，是未来趋势的判断，是工作经验的总结。是否有思想决定你的工作是否有基础。我认为现在的供给侧改革政府应该改五件事，一是土地改革问题，二是税收制度问题，三是教育改革问题，四是金融改革问题，五是服务性公共服务产品问题。最近地方政府的“十三五”规划报告都谈创新，创新不只是技术创新，以技术为核心的创新是稀缺资源，不是大众能够办到的；技术创新十分艰难，要经过长时间的积累，不是立竿见影，投资就可以见效的；技术研发是要有明确的投资主体，是要冒很大风险的；很多以技术创新为核心的企业往往是昙花一现。传统产业经历了很多风风雨雨，有着坚实的基础，传统产业与新兴产业并不是此存彼亡的，传统企业也可通过改进创新绽放光芒，就像沃尔玛一样。创新过程要尊重市场，尊重规律，基于需求，而不是强令强改。

组织影响的作用体现在，要学会按组织理念来确立方向，按组织目标来调节职能，按组织职能来健全机构，用组织机构来分配人员，按人性来制定考核。要把领导作用的发挥建立在组织权威的基础上。权力的影响力在于权力的使用规范，什么人什么职位该运用怎样的权力，做到不越权，不滥用职权。领导只有按规律办事，职业的风险才会降低，其人格的影响力体现在日常修党性、修理性、修德性、修人性等方面。

(本文系彭向刚在杭州市委组织部主办的2016年度第八期“知行讲堂”上的演讲)