英国住房保障制度的系统发展

文/迈克尔・R・布朗 译/王志成

英国住房保障制度的系统发展

文/迈克尔・R・布朗 译/王志成

英国住房保障制度（BHSS）的核心理念是“为全体英国人民解决‘住有所居’与‘居者有其屋’的住宅权及财产权问题”。英国作为传统的法治国家，要将保障低收入者住房问题的政策加以良好的实施，必然需要出台保障性住房法，英国保障性住房的政策法规主要涉及保障性住房建设、低收入住房分配管制、住房补贴等方面。回顾英国保障性住房法规历史，可看出其住房保障政策趋向与演变发展的差异，有助于研究英国保障性住房未来发展趋势。

一、BHSS的产生背景

1919年，英国政府开始建立初步的住房保障制度，原因有以下四方面：首先，住房问题成为社会焦点。进入“3盎司黄金”（即人均生产总值达到3盎司黄金）发展期后，土地、劳动力和资本成为稀缺资源，在基本需求和投资需求不断增长的拉动下，供需矛盾不断扩大，住房问题成为社会矛盾和冲突的构成因素之一。其次，人们表达意愿的成本降低。这一时期，英国的议会制度及选举制度得到进一步发展，公民能够通过投票选举来表达个人偏好和意愿，人们对解决住房问题的要求能够影响议会和政府政治取向。再次，稳定的实施机构降低了成本。19世纪中叶，英国建立文官制度，使得政府制定的政策能够在执政党和内阁发生更迭后保持稳定，降低了行政成本。最后，非营利住房合作组织的存在进一步降低了交换的交易费用。“从1844年开始，英国陆续成立了众多致力于改善无房者住房状况的住房协会，成为市场主要的住房开发者。这些非营利组织的出现极大地降低了住房保障制度运行的衡量和实施成本。”丽贝卡说。

二、BHSS的立法实施

英国是资本主义国家中福利制度发展最早的一个国家，是住房问题产生最早也是政府干预最早的国家。英国的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同时期的住房法中。

早在1851年，英国就颁布了《劳动阶级租住公寓法》，成为最早的住房立法。为了鼓励地方政府改善工薪阶层居住条件，1890年颁布的《工人阶级住房法》是英国的第一部保障性住房法，该法促使当年伦敦东区开建了世界首个地方政府公共租赁房小区，从此以后，地方政府建设保障性住房都获得了中央政府财政支持，这使得它成为英国保障性住房法开始构建的标志。

1919年2月，英国政府出台《社会住宅法》，确立了以社会住房为核心的住房政策，第一次将为“所得较低家庭或特殊弱势对象”提供住房作为地方政府的法定责任，采用低于市场租金或免费出租的“只租不卖”保障模式。1919年10月，英国政府又颁布了《住房和城镇计划法》，第一次将为“劳动阶层”提供住房作为地方政府的法定责任，允许地方政府建造社会出租房，并可以用地方财产税直接给予补贴。

随着时代的不断发展、住房保障制度的不断变革，英国政府从1980年起，先后颁布了《住房修正法》（1980年）、《住宅与建筑法》（1984年）、《住房协会法》（1985年）、《住宅与规划法》（1986年）、《地方政府和住房法》（1989年）等各种法规。英国绿色建筑委员会（UK-GBC）主席约翰・罗森斯认为：“这些法案法规使得英国保障性住房法规政策系统的基本框架和完善内容得以建立，为英国公共住房政策的执行提供了法律依据和有效保障，从而确保了住房保障的有效实施。”

三、BHSS的演变发展

英国是高福利资本主义国家之一，自1919年实施住房保障政策以来，根据不同阶段的社会环境和居民住房需求情况，公共住房政策的重点和实施方式也作出相应调整。BHSS到目前大致经历了三个发展阶段：

第一阶段（1914—1939年）：公共住房投入期

1919年，英国政府出台《住宅法》，政府开始建立住房保障制度，确立了以社会住房为核心的住房政策。其主要政策如下：一是租金管制。由区议会确定租金，房屋出租者无权决定租金，降低租房成本。二是政府收购住房。政府可以收购私有住房作为公共住房。三是政府投资兴建公共住房，以合理的租金租给无房者。这一阶段政府主要从租赁市场入手，增加公共住房供应，实现供求平衡。区议员们为获取更多选票，以降低房屋租金换取更多支持，使得房屋租金收入不足以支付房屋的维修和持有成本，极大地降低了房屋所有者投资住房和持有住房的热情，最终导致他们竞相向政府出售住房。该时期政府主要采取租金管制和政府投资建设公共住房政策，截至1939年，地方政府建造出租住房100万套，约占住房存量的10%。

第二阶段（1945—1979年）：政府直接投资推助期

第二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房出现严重短缺的情况。政府以集中建设公房为重点，大力促进住宅建设，以此来增加住房供应。

在这一阶段，最大特点是从中央到地方的英国各级政府大力采取投资建设公共住房政策，大量增加住房供应，同时采取住房补贴措施。政府直接投资建设保障性住房的政策一直持续到1979年，直到保守党重新执政后才进行了改革。其中，为保障居民的基本住房，政府更是鼓励住房协会参与住房建设和管理，并设立了专项财政基金，以提供低廉租金住房。在1955－1965年间，全英国每年保障性住房建设量达30万套。到1975年，英国的公营住宅占全部住宅的比例达到30%。到1979年，英国公共住宅已达到650万个单位，占全国住房总量的三分之一。

第三阶段（1979年至今）：住房私有化时期

1979年后，以撒切尔夫人为首的保守党开始执政，为了减轻政府财政负担，1980年英国政府修订《住宅法》，导入了“购买权”。政府把提高住宅私有化率作为保障性住房政策的主要目标，从而实现保障性住房改革的重要内容：一是提高了私有化率，改善了产权结构；二是改革公共住房管理部门，将房屋管理机构改造为非营利的住房协会；三是将公共住房整体有偿转让给住房协会经营管理；四是加强对住房协会的金融和财政支持，促进住房协会的发展；五是提高公共住房的租金，维持合理的房价租金比，提高住房租赁市场效率。尽管1980年后经历了私有化浪潮的剧烈冲击，公共住房仍然服务于500万个家庭，占全国住房总量的四分之一。在1995－2006年间，以布莱尔为首的工党在原有住房政策的基础上，继续调整和完善公共住房政策，首先是提高公共住房的质量标准，并合理确定公共住房的租金价格，其次是继续鼓励地方政府将公共住房向住房协会转移。

现在的英国，住房改革提高了保障性住房的私有化率。2015年私有住房比重达到79.63%，比1961年提高了48.64个百分点；社会房东出租房占6.2%，私有出租住房占20.3%。另一重大改变是削减住房公共支出，改变支出模式。英国公共住房的支出从1976－1977年度的130亿英镑，减少到2014－2015年度的34.8亿英镑，且公共支出以间接补贴为主，主要是抵押贷款利息免税，免征住房出售后的资产所得税等，而直接补贴的对象由供给方转向需求方（承租人）。

对比英国住房保障制度三个阶段的变化，从政府直接供应转变到通过市场供应，从以租赁方式为主到住房私有化，从政府供应到非营利组织实施，交易费用成为制度变迁的关键，它形成了英国住房保障制度变迁的路径。

（译自英国建筑研究院杂志《英格兰建筑汇报》2016年第12期 作者系威尔士大学建筑学院博士生导师）