荷兰土地租赁制度对我国住宅土地使用权期满续期问题的启示

文/孟星

荷兰土地租赁制度对我国住宅土地使用权期满续期问题的启示

文/孟星

对于住宅土地使用权到期后如何处理，理论界一直未停止过探讨。最近的一次是浙江温州一批只有20年土地使用年限的住宅到期，因当地续约费用较高而引发热议。未来会有越来越多的住房土地使用权期限临近届满，进一步细化现行政策，让人们更加明确未来住宅土地使用权到期后的具体处置，对于增加住房所有人持有物业的确定性以及促进我国房地产市场发展都具有重要意义。本文将介绍荷兰阿姆斯特丹市政府的有关做法，希望对我国具有启示与借鉴意义。

一、我国住宅土地使用权期限届满的现行政策规定

根据2007年所颁布的《物权法》的规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。这一规定与《物权法》颁布以前的法律规定相比至少有三个方面的变化：一是对住宅用地与非住宅用地作了区分；二是对地上物的处理；三是续期的方式。首先，关于住宅用地与非住宅用地的区分，《物权法》之前的法规并没有区分二者，在法律条文的表述上用“土地使用权期满” 代表所有用地类型的土地使用权，即不论住宅用地还是非住宅用地均适用同样的法律规定。但《物权法》对此作了区分，住宅用地的土地使用权与非住宅用地的土地使用权在到期时的处理规定是不同的。其次，关于到期后地上物的处理，《物权法》颁布以前，法律规定土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。现行法律依住宅与非住宅的不同，对地上物有不同的处理方式。就住宅用地而言，取消了关于到期后地上住宅由国家无偿取得的说法。国家不会无偿收回居民的房屋所有权，仅可为了公共利益之需要征收房屋，但也须支付补偿金。就非住宅用地而言，现行法律规定，按照约定决定地上物的归属，若没有约定，则由国家无偿取得。最后，关于续期的方式，《物权法》颁布以前，法律规定土地使用权期满，土地使用者可以申请续期，这并不是一个强制性的规定，意味着也可以不申请续期，即包括住宅用地与非住宅用地在内的土地使用权到期后需要续期的，可申请重新签订合同并支付土地使用权出让金。但现行法律规定，住宅用地使用权到期后可以自动续期，非住宅用地则仍按照以前的规定申请续期。

就以上对比而言，现行的法律体现了对住宅以及住宅所有权保护的重视，但由于规定得不明确，导致理解各不相同，这是近些年住宅土地使用权期限届满这一问题存在争议的主要原因。《物权法》对住宅土地使用权到期后的处理仅用“自动续期”四字说明，但对何谓“自动续期”并未给出明确的解释。人们的疑问可以说主要集中在以下几点：一是有偿续期还是无偿续期；二是有限续期还是无限续期；三是地租为一次性交纳还是按年交纳。其中有偿续期还是无偿续期可以说是人们最关注的问题。有偿续期，不仅体现了国家对土地拥有所有权，地方政府也可以获得一定的财政收入。这里引出另外一个问题，即续约需要交纳多少费用。假设按照续约时房价的一定比例收取，如房价的20%-40%，那么，随着未来房价的上涨，中低收入家庭或许将无力承担。此外，土地使用权期限临近届满的住房大多建筑寿命也基本到期，人们也许不愿意为破败的住房支付大笔的土地续约费用。续约费用过高以及其他原因会导致人们比较普遍的违约甚至抗议。若无偿续期，虽受房屋产权人拥护，但从政府角度，则等于失去了一个比较稳定的财政收入来源，国家对土地的所有权也无从体现。此外，有限续期还是无限续期、一次性还是按年支付续期费用，不同的政策选择都会对房产所有人以及政府等主体产生不同的影响，此处不再赘述。

二、荷兰阿姆斯特丹市土地租赁制度

我国大多数家庭于1998年住房制度改革后购买了土地使用权期限为70年的商品住房，离土地使用权到期还有比较长的时间，因此，政府目前似乎并不急于出台相关的政策细则。但随着个别地方土地使用权的到期，如温州期限为20年，这一问题变得迫切了，因此从国家层面尽快出台相关的政策对地方政府而言具有重要的现实指导意义。国内理论界也提出了诸多政策建议，笔者认为荷兰阿姆斯特丹市土地租赁的做法对我们会有一定的启发。

荷兰是一个土地私有制国家，大部分土地归私人所有。但荷兰首都阿姆斯特丹是一个例外，因为阿姆斯特丹市约80%的土地归市政府而非个人所有，因此阿姆斯特丹市的土地所有制可以说是政府土地所有制。在荷兰大部分地方买房时，住房与附属的土地是一起出售的，但在阿姆斯特丹买房时则分两种情况：一是买房时同时购买附属的土地；二是只买房子，不买附属土地。后一种情况占大多数，也就是说，阿姆斯特丹是以土地租赁为主。土地使用采取租赁而非出售的方式在荷兰已有数百年的历史，阿姆斯特丹市则从19世纪末开始实行这一制度，也是从那时候开始，阿姆斯特丹不再大规模出售土地，因此，目前其辖区内大部分土地归政府所有。土地属于政府所有，仅出租给土地使用者使用，可保障政府对土地开发以及土地利用的控制。由于荷兰土地资源稀缺，自然环境比较恶劣，一直以来荷兰政府在土地利用中都发挥着积极的作用。

阿姆斯特丹的土地租赁与一般的土地出租不同。一般的土地出租是一种债权关系，而土地租赁则与我国的出让土地使用权类似，是一种物权关系。即承租政府土地的土地租赁人在租赁期间可转让、抵押该项土地使用权，无需得到土地所有人——政府——的同意。当土地承租人去世时，土地使用权可由其继承人继承。阿姆斯特丹现行的土地租赁期限一般为50年，实际操作中也有25年、30年以及60年或75年的土地租赁期限，上世纪60年代中期以前以75年为主，之后则以50年期限为主。阿姆斯特丹政府首先通过购买土地获得土地所有权，购买土地借助银行贷款，利息是政府所要支付成本的主要组成部分。土地使用者向政府支付地租，政府获得的土地净收益主要用于一般财政预算，有时也直接用于提升城市生活品质。政府土地租赁制度为阿姆斯特丹带来了很大的土地收益，2006年土地净收益约为5500万欧元。

政府与土地承租人双方签订土地租赁合同，土地租赁权还必须登记，经登记后产生法律效应。租赁合同包括一般条款与特殊条款，一般条款是指政府（土地所有人）与土地承租人普遍应享有的权利与承担的义务。自19世纪末以来，阿姆斯特丹市议会已多次修订一般条款以顺应时代发展的需要，最近一次修订是2000年，意味着2001年1月1日以后签订的土地租赁合同都将受此新的一般条款约束。特殊条款则具体到某一特殊的土地租约，多为土地利用的限制及义务等方面的内容，如规定地上建筑的空间和用途、街道绿植、土壤净化等。

土地租赁制度对于购房人而言最大的好处就是房价相对便宜，因为房价里不包含土地的价格。这对于又想拥有房屋的产权又买不起房（包括土地）的家庭而言是一种较好的选择。当然，租赁政府的土地必须向政府缴纳地租，地租是按土地价值的一定百分比即地租率收取的，以资本市场利息率为基础，因地租支付方式不同而有所差异，大体为5%左右。地租的支付方式有按年或按10年、25年期限固定地租缴纳等方式。如按年缴纳，地租将会根据通货膨胀率每年作调整；而按10年或25年固定地租缴纳，则每隔10年或25年根据土地价值调整一次地租。每种方式都各有利弊，按年支付虽然最初所缴费用较低，但未来的通货膨胀率无法确定；固定地租方式虽然可以保证10年或25年期间内的地租水平不变，但未来同样会面临利息率以及通货膨胀率提高带来的风险。

土地租赁到期后，土地承租人与政府重新签订合同，合同内容以及土地租金都将发生变化。最近几年来，政府土地租赁大多采取无期限即永久租赁的方式，原来有期限的土地租赁也可转为永久租赁方式，因此到期的问题也就不存在了。2016年7月，阿姆斯特丹市政府采取新的政策，规定新开发建筑一律采取土地永久租赁的方式，这对于阿姆斯特丹而言是一个比较大的土地租赁制度上的变革。土地租赁从有期限改为无期限，地租不再因到期进行调整，也不存在续期的问题，更重要的是解决了地租期末调整给地主、银行以及中介等带来的不确定性问题。永久租赁形式的地租在签订土地租约时就定下来了，仅根据通货膨胀率进行调整。

阿姆斯特丹的土地归市政府所有并且实行土地租赁制度虽说只是荷兰的一个特例，但对于我国尤其是大都市的土地利用不无启发。荷兰是世界上人口密度比较高的国家，荷兰兰斯塔德地区包括阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌特勒支四大城市及其附近地区在内，人口密度尤甚，这一地区以荷兰15%的土地面积容纳了41%的荷兰人口。阿姆斯特丹作为首都以及国际性的大都市更是吸引了许多来自荷兰其他地区以及国外的人来此工作、居住。在土地资源有限的情况下，对土地需求的增加自然带来地价的上涨，一般居民买不起附带土地所有权的房屋，因此租赁使用土地的方式因房价便宜给了许多中低收入家庭更多解决住房问题的选择。我国如北上广等一线大城市地价较高，若采取按年支付地租的方式而不是一次性付清70年土地使用权的费用，可一定程度上减轻购房人的压力。此外，从阿姆斯特丹土地租赁制度的发展来看，永久租赁将成为未来土地租赁的普遍形式，有期限的土地租赁因诸种弊端逐渐被淘汰，如延期时地租将重新调整，一般会有比较大幅度的、突然的上涨，对土地承租人未来生活造成比较大的影响。土地临近到期的住房也比较难以出售，因为购房人同样会考虑未来地租将要上涨的因素，这势必对房屋交易市场产生影响，进而影响到房屋中介以及房屋抵押贷款市场。我国目前的土地出让也是有期限的，上述弊端随着期限届满也将会显现。采取土地永久、无期限租赁是未来我国土地使用制度改革的一个选择。对于地方政府而言，按年缴纳的土地租赁收入是比较稳定且持续的财政收入来源。

三、我国住宅土地使用权期满续期的政策建议

土地使用权是我国于上世纪80年代末城镇土地使用制度改革中创设的一种新的物权形式，与土地所有权一样包括占有、使用、收益、处分等四项权能，但与土地所有权这种完全物权又不同，因为土地使用权是一种限制物权，主要体现在处分权能上，即土地使用权仅拥有一定程度的处分权，具体表现为土地使用者必须按照土地出让合同以及城市规划的要求利用土地，否则土地使用权不允许转让、出租与抵押，此外，通过转让取得土地使用权的年限也局限于土地使用权的剩余年限。如前所述，荷兰阿姆斯特丹的土地租赁权与我国的土地使用权类似，也是物权形式，土地使用者从土地所有人即市政府那里租赁土地后可以自己使用，也可以转让或抵押，到期后土地可以归还市政府，也可以续期。若土地使用者不按合同约定使用土地或在租赁土地上从事违法行为，政府可提前收回土地。这些都与我国土地使用权特点大体一致，但不同的是，荷兰阿姆斯特丹土地租金的支付有多种方式，可以按年支付，也可以一次性支付。按年支付地租可以减轻购房人的负担，政府也可以获得持续的、稳定的土地收益。从今年夏天开始，阿姆斯特丹对土地租赁制度进行改革，实行永久土地租赁制度，彻底地解决了土地期满续期的问题，对我国土地使用权期满续期问题有一定的借鉴意义。

我国未来可从以下三个方面考虑住宅土地使用权期满续期的问题。

首先，住宅土地使用权期满后应自动无期限续期。由于现行法律仅规定住宅土地使用权到期后自动续期，但对续期的具体期限并没有作详细说明，因此引起各种猜测：是再续70年，还是50年、30年……？其实不管续期多少年，只要是有期限的续期，都会面临房屋所有权的无期限与土地使用权的有期限的矛盾，房与地在权限和期限上不统一。由于土地上的房屋所有权属于个人，只要个人不放弃其所有权，政府将不能因土地使用权到期而获得或收回土地之上的房屋所有权，因此，政府将陷入不断续期的境地。若要实现房与地在期限上的统一，最好的办法就是无限续期，这不仅可降低重新签订续期合同以及计算土地租金等环节的交易成本，还可减少续期造成的土地租金不确定性，从而促进房屋以及土地的市场交易。

其次，住宅土地使用权期满后可主要采取按年支付地租的形式。土地租金根据土地的市场价值以及土地租金率计算，土地租金可一次性支付也可按年支付，按年支付又具体可分为固定地租与指数地租两种方式。按年支付地租可以减轻购房者的负担，地租也因其可预见性而不致影响购房者未来的生活费用，地方政府也有了持续且稳定的收入来源。不仅限于未来的续期，政府也可考虑对新开发的房地产采取永久租赁、按年收取地租的方式，不包含地价的房价相对便宜，可满足部分百姓获得房屋产权的需求。在住宅市场上，人们可以有更多的选择来满足居住需要，可以租赁政府的土地（土地一级市场）、购买房屋产权居住；也可以租赁政府的土地、租赁房屋产权人的房屋居住，还可以既租赁土地使用权人的土地（土地二级市场），又租赁房屋产权人的房屋居住。这对于解决当前国内一线城市因房价较高而产生的住房问题具有重要的指导意义。

此外，应尽快完善有关法律法规以及相关政策，减少不确定性。由于法律法规以及政策等规定不明确或模糊，导致在实际生活中产生各种争议，对实际问题的处理也将缺少依据与目的性。目前，住宅土地使用权续期的法律法规尚不完善，虽然有人认为距离70年到期尚有时日，有关续期的具体说明无需急着出台，但个别地方如温州的到期案例表明，缺乏政策的引导，不仅使地方政府无所适从，还有可能因个别地方擅自处理而影响政策的严肃性以及政府的公信力。随着期限届满临近，房地产市场交易也将受到越来越大的影响。当然，住宅土地使用权到期问题不仅仅是一个到期后如何处理的问题，还关系到我国土地使用制度的变革，不可能一蹴而就。

荷兰实行土地出售与土地租赁两种不同的土地制度，土地租赁制度也从有限期租赁发展到现在的永久租赁，反映了荷兰土地制度的灵活性以及根据现实需要不断发展变化的特点。土地使用权续期的问题实质是我国未来土地使用制度深化改革的问题，如何使全社会都可以享受到土地增值的红利，政府如何对土地利用施加影响并实施更有效的管理，是我们从深层次思考续期问题的出发点与归宿。

（作者单位：华东师范大学经济与管理学部）