上海土地资源利用若干重大问题的研究

文/潘德蓓

上海土地资源利用若干重大问题的研究

文/潘德蓓

改革开放三十多年来，土地资源开发利用有力地支持了上海经济社会发展，但也积累了一些矛盾。例如：在用地规模上，建设用地总量逼近规划“天花板”，后备土地资源潜力有限；在用地结构上，生产用地总量偏大，生活用地结构不合理，生态用地总量不足。土地资源利用中隐含着一定程度上的不可持续性问题，当前矛盾突出，今后将进一步面临紧约束的重大压力，因而应更加注重空间布局优化、利用模式转换和地下空间的分层立体综合开发。

一、在土地使用空间布局上，更加突出底线约束，严格控制建设用地无序扩张

根据《上海市城市总体规划（1999-2020）》，中心城范围为外环线以内区域，面积660平方公里，城市发展方向将由“沿黄浦江拓展为主”向“沿河沿江沿海全方位发展”转变，在城市空间结构上，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构和“多心、开敞”的中心城布局结构。但在实施中产生了一些问题：一是中心城向外蔓延的趋势没能得到有效遏制。目前中心城及周边集中城市化地区已超过1000平方公里。在土地使用空间形态上，宝山、嘉定、闵行等靠近中心城的部分，实际已与中心城连为一体。中心城仅占全市约10%的空间，集聚了全市52%的常住人口，加上周边连绵发展区，在1250平方公里内集聚了全市70%的常住人口。中心城蔓延式发展，容易引发空间、交通、基础设施和环境等一系列问题。二是新城功能相对滞后。新城优化空间、集聚人口和带动发展的作用未充分显现，承接中心城的人口疏解、产业转移的作用需要进一步发挥。三是生态间隔系统急须强化。生态网络空间侵蚀现象严重，生态空间内基底差。2013年上海市生态网络空间内现状建设用地507.6平方公里，约占总面积的26%。其中，外环绿带、近郊绿环和生态间隔带的建设用地偏多，建设用地面积占比41%。

（一）城市开发边界

城市开发边界内，根据空间结构实施差别化用地策略，推动城乡一体化发展。中心城继续落实“多心、开敞”理念，不断增强城市品质和安全保障能力。中心城周边地区以保障城市生态安全、推进组团式发展、防止城市蔓延为空间优化基本导向，在推进实施双环绿带和生态间隔带基础上，进一步优化提升功能和品质。突出新城和新市镇在城市群网络中的节点功能，完善公共交通体系，提升产业和公共服务设施能级，引领周边乡村地区协同发展。

（二）生态保护红线

按照《上海市基本生态网络规划》确定的“多层次、成网络、功能复合”的生态空间规划目标，划定生态保护红线，形成以生态保育区、生态走廊等生态战略保障空间为基底，以双环绿带、生态间隔带为锚固，以楔形绿地和大型公园为主体的市域环形放射状生态空间格局。依据生态红线严格保护现状生态资源，研究建立强化新建项目分级准入的管控机制：一级保护区禁止一切与生态保护无关的开发建设活动；二级保护区禁止不符合主导生态功能的一般性城市开发建设活动。同时，加快推进生态建设和生态修复，逐步清退现有不符合功能导向的建设项目，推进林水生态建设，构建公园和绿道体系。

（三）永久基本农田

锁定和聚焦上海的粮食、蔬菜生产空间，将布局集中、用途稳定、具有良好水利和水土保持设施的粮田、菜地划定为永久基本农田，探索实施基本农田保护区整体管护机制，保护区内永久基本农田只增不减。对于永久基本农田以外的其他农用地，大力探索推进农林水复合利用，实现耕地、林地与水域等农地类型在时间、空间和功能上的调整转换，提高综合生态价值。

二、在土地资源利用模式上，更加注重存量优化，推动内生集约型发展

2008-2013年上海建设用地规模总体呈现不断扩张的态势，年均净增量接近50平方公里，目前总量达到3073平方公里。在建设用地比例上，大伦敦、大巴黎、东京圈和香港等国际大都市建设用地规模分别占规划区域面积的23.7%、22.7%、29.4%和23.4%，而上海现状建设用地占陆域面积比例已达44%。在土地利用结构上，伦敦、东京、纽约、新加坡的产业用地（工商业用地）分别仅占建设用地的4.7%、6.1%、7.6%和11.4%，而上海为27%以上。因此，盘活存量用地已成为保障经济持续平稳发展和城市转型的必由之路。

盘活存量建设用地的综合性强，涉及面广，难度大。从国家层面看，目前尚未建立针对闲置土地和低效用地处置的政策体系。如何创新政策，完善机制，加大存量建设用地的盘活利用力度，是当前亟待研究解决的重要课题。建议进一步研究健全科学合理的盘活存量建设用地的政策机制，在规划先行和土地用途管制的前提下，通过有效平衡各方利益，形成引逼机制，保障上海发展对空间资源的需求。

（一）建立健全规划引导机制

统筹推进全市存量建设用地盘活，各级政府及其相关职能部门职责明确、分工协作，规划管理、土地利用、产业发展、财税金融等方面政策衔接、措施配套，确保存量转型区域整体区域品质及功能提升。在规划引领上，要明确重点转型区域、总体规模、盘活方向、开发时序和策略，明确转型区域的基础设施、公共服务设施和其他公益性设施的功能、规模及布局要求。

（二）挖掘存量改造用地潜力

实施低效产业用地减量化，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃用地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。着力释放存量建设用地空间，加快存量建设用地二次开发。

（三）健全城市更新的实施机制

聚焦存量土地盘活，提升已建成环境品质，围绕资源紧约束条件下建成“全球城市”的目标，突出“以人为本”，通过全面推进城市更新，积极适应、主动引领规划土地工作的新常态。充分发挥政府、市场、社会的多方面作用，进一步优化城市功能及布局，提升城市空间品质，完善公共服务设施，增强城市发展活力，提高土地利用效率，促进经济、社会、文化、生态全面协调发展。结合更新试点经验，探索更新实施机制。研究城市更新工作中市级部门、区级部门、市场主体、技术支持团体“四位一体”相互协作的工作机制，研究总结适应上海特色的规划管理方法，探索搭建政府企业有效联系和协作的平台，探索项目联动开发、城市更新融资新途径等，进一步提升城市管理水平。

三、在地下空间资源开发上，更加注重地下空间分层和立体综合利用

地下空间是城市空间资源的重要组成部分，随着地面土地资源的日趋饱和，开发利用地下空间成为缓解城市空间压力、适应可持续发展的必然选择。目前，上海已完成的地下空间开发总量较大，但开发利用中存在一些问题：一是统筹考虑不够，呈碎片化建设，设施功能单一，缺乏互连互通，而且大部分没有预留可连通接口，造成一定区域内地下空间利用缺乏整体性和系统性，其应有的功能发挥受到很大制约。二是分层利用矛盾凸显，大量的地下工程集中布置在浅层空间，道路地下浅层资源已呈饱和状态。中心城平均每平方公里道路下面埋设有各类地下管线70公里以上，部分轨道交通路线竖向设置不合理，浅埋的地铁与浅层管线产生冲突。三是挤占地下空间资源现象突出,开发主体在利用合法地表土地建设构筑物时大量占用了未经用地审批的地下空间，过量开发、无序开发成为今后地下空间拓展利用的瓶颈。

（一）建立健全地下空间规划建设的全过程管控体系

目前，城市地上空间的管理已经形成较为完善的制度体系，但要使制度应用延伸到地下空间，仍需根据其特点，形成规划编制、规划实施、确权登记等要素都落实的全过程管理，这样才能促使地下空间的资源得到合理、有序、高效的利用。在规划层面，要在了解上海地下空间现状利用的情况下，对未来全市地下空间开发利用总体布局作出安排，以此为基础，明确重点建设范围、建设时序。针对地下空间利用无序的情况，应在竖向上根据地下工程或地下设施的功能特点、投资成本、施工便利等综合性因素，明确分层划分要求以及不同层次的宜建项目、同一层次不同建设项目的优先顺序和开发步骤等，实现地下空间的合理布局，节约集约利用土地资源。在规划实施层面，应重点落实横向连通要求，先建的地下建设项目必须按照规划要求预留连通位置，后建的地下建设项目要与先建的项目实施连通。在用地审批层面，建议增加建设用地范围的起止高程限定，将审批内容由地表的建设用地使用权拓展至土地空间的建设用地使用权。在确权登记层面，要推动三维地籍管理，加强产权保护。

（二）研究“可复制可推广”的地下空间统一开发建设制度

设计与建设是解决地下空间开发利用中地下工程与地上工程、相邻地下工程之间不衔接、不协调问题的关键环节。控制性详细规划中地下空间规划内容、建设用地使用权出让合同或划拨决定书中核定的地下建设项目规划条件，需要通过设计与建设来最终实施。本市以往有些集中开发区域，虽然在控制性详细规划中有明确的地下空间规划要求，但由于设计环节未予落实而未能实施。地下空间开发具有不可逆性的特点，有问题的地下工程一旦完工，不仅难以通过重建来弥补既有缺陷，而且会使整个区域相关地下空间的互连互通规划要求都受到影响，甚至无法实施。针对这一问题，本市在世博A片区、B片区以及虹桥商务区等集中开发区域进行了开发模式的探索创新。一种是整体设计、分别建设，一种是整体设计、统一建设，都取得了成功经验。但如何在全市地下空间开发中形成可复制可推广的经验，还需要形成有关制度。地下空间统一开发中涉及的规划、设计、建设、管理、确权等诸多问题需要明确。统一规划，要统筹考虑集中开发区域发展需求、功能布局等，避免规划和建设脱节；统一设计，涉及不同建设主体间的利益分配，是不同的设计创作意图的冲突，要决定项目利益和公共利益之间取舍点；统一建设，需统筹安排建设时序，解决公共利益和个人利益的冲突，形成地下统一标高、功能衔接、高效融合的建设；统一管理，带有一定的社会公共属性和公共责任，地下空间管理权是由建设单位委托还是政府委托是一个模糊的问题，需要明确的内涵认定；统一确权，需处理好与管理权的关系、产权归属是否能清晰界定等问题。

（三）提高风险意识，强化地下空间安全有序开发理念

地下空间开发利用理念应从鼓励开发调整到安全有序开发。根据上海地区地质环境特点，与地下空间开发相关的地下100米以上的土层物理力学性质较差。过大过深的地下空间开发会改变地下水流场，其对地质环境的影响是不可逆的。地下空间开发容易引发各类地质灾害，特别是会引发和加剧区域地面沉降。建议加强深层地下空间开发利用的地质安全防护技术标准研发，加强城市地质灾害的防治和监测。

（作者单位：上海市地质勘查技术研究院）