全面两孩政策执行中生育成本的分担——基于国家、家庭和用人单位三方视角

宋 健 周宇香



全面两孩政策执行中生育成本的分担
——基于国家、家庭和用人单位三方视角

宋 健 周宇香

2016年全面两孩政策在全国范围内实施，标志着中国独生子女政策的终结。政策的实施效果取决于政策执行，但生育成本及其在利益相关者中的分担成为政策执行中不可回避的问题。国家鼓励公民按政策生育两个孩子，并将延长产假作为主要的激励措施；家庭的理性生育决策，会受到女性工作—家庭平衡困境的影响；而不同性质的用人单位因其女性职工比例差异，会承担不同的潜在生育压力。鉴于此，应通过加强平衡劳动者与用人单位利益的制度设计来完善生育保障政策，以疏解生育压力，保障全面两孩政策顺利实施。

全面两孩政策；生育成本；国家；家庭；用人单位

2016年全面两孩政策在全国范围内实施，标志着中国独生子女政策的终结。这是中央对1980年《公开信》提倡独生子女政策时所提出的“30年后采取不同人口政策”承诺的兑现，是世界第一人口大国生育政策的重大调整。这一政策是否会像2013年启动的“单独”二孩政策那样“遇冷”，成为政府和社会各界关注的问题。大多数研究者聚焦女性群体和家庭视角，针对女性工作—家庭平衡困境，提出延长产假、社会兴办托幼机构等政策建议。然而，女性工作—家庭平衡困境中的另一极——用人单位，及其在全面两孩政策实施中的角色和作用，则被以往研究所忽略。笔者认为，全面两孩政策的实施涉及国家、家庭和用人单位三方，需要认真权衡，积极应对政策执行中生育成本的分担问题，在建立完善家庭发展政策的同时，改进和完善生育保障制度，以满足各方利益，实现共赢。

一、国家全面两孩政策的执行及其激励措施

（一）政策执行是实现政策目标的唯一途径

生育政策的宽松化调整，源于我国人口发展的内在动力和外部条件都发生了转折性变化。[1]由于中国人口基数依然庞大，人口与资源环境的关系持续紧张，因此对于数量的控制还不能放松，计划生育仍是中国的基本国策。但20世纪90年代以来，远低于更替水平的生育率已经蕴含了巨大的负惯性势能①所谓人口惯性，是指由于年龄结构所导致的、在生育率水平已高于（或低于）更替水平的条件下，人口继续保持缩减（或增长）的特性。目前中国处于正增长惯性阶段，达到峰值后，人口缩减将受负增长惯性影响。负惯性势能越大，未来人口缩减就越严重。，加之人口老龄化等结构性问题日益凸显，人口的长期均衡发展受到影响，独生子女政策到了必须停止的时候。

全面两孩政策的含义是允许每对夫妇生育不超过两个孩子，但对于国家而言，全面两孩政策是否成功的标志，则是育龄人群能否普遍按政策要求生育两个孩子。虽然这一政策在宏观上有助于缓解结构性矛盾，微观上有利于维护家庭安全，但政策的合理性并不代表政策会必然成功。

生育政策是一项公共政策。任何一项公共政策，其过程都可以分为政策形成、政策执行和政策评价三个阶段。其中政策执行是指政策执行者为解决政策问题、实现政策目标而将政策付诸实施的所有行动的总和。[2]（P5）政策行动有两种类型，一是将政策转换为具有可操作性的实施措施而做的努力；二是为了实现政策目标所作的持续努力。[3]（P45）政策执行是政策过程的重要实践环节，是解决政策问题、实现政策目标的唯一途径。[4]（P2）在本文中，政策执行就是政府为实现生育政策目标所采取的所有行动的总和，是一个动态的过程。

按照行为模型理论，政策执行中人的作用至关重要。个人或群体对政策执行通常抱有顺从、反抗或漠然三种态度；政策执行者可以采取激励措施，即通过设计适当的外部奖酬形式和工作环境，以一定的行为规范和惩罚措施，借助信息沟通，来激发、引导和规范人的行为，以有效实现总体及个体的目标。[5]（P76）

（二）延长产假被作为生育政策执行中重要的激励措施

在中国计划生育政策的实施过程中，奖励扶助制度与社会抚养费制度是相辅相成的两项生育配套政策。由于社会抚养费制度脱胎于“计划外生育罚款”，且一直备受争议，因此20世纪90年代以来，计划生育奖励扶助制度逐渐成为引导群众生育行为的核心政策措施。其主要内容是对独生子女家庭、实行计划生育的家庭和晚婚晚育者给予各种奖励、照顾和优惠。

国家《人口与计划生育法》与地方《人口与计划生育条例》是中国实施计划生育的基本法律。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定。修正后的《人口与计划生育法》不仅将提倡公民生育的孩子数量从一孩改为两孩，而且取消了“鼓励公民晚婚晚育”的规定；合法生育和违法生育仍会分别得到奖励和受到惩罚，但删除了对新的独生子女父母进行奖励的规定。相关的奖励与社会保障措施包括：国家“对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”；通过“建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育”。“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇”，以及“妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿”。

对女性的特殊劳动保护在我国主要体现在2012年4月18日国务院第200次常务会议通过并颁布实施的《女职工劳动保护特别规定》中。该规定第7条指明，“女职工生育享受98天产假，其中产前可以休假15天；难产的，增加产假15天；生育多胞胎的，每多生育1个婴儿，增加产假15天。女职工怀孕未满4个月流产的，享受15天产假；怀孕满4个月流产的，享受42天产假”。第8条指出，“女职工产假期间的生育津贴，对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付”。

根据《人口与计划生育法》，各省计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。因此，2016年各地《人口与计划生育条例》纷纷修订，截至2016年4月，26个省、自治区、直辖市的条例已经修改完成。在全国法的框架下，地方条例普遍取消了晚婚假，在国家规定的98天产假基础上延长了产假天数，且设立了男方护理假。各地方条例中规定的婚假（3～30天）、产假（128～158天）和护理假（7～30天）天数有所不同。如《甘肃省人口与计划生育条例》第十九条规定：“依法办理结婚登记的夫妻可以享受婚假30天。符合本条例规定生育子女的，女方享受产假180天；男方享受护理假30天。职工在婚假、产假、护理假期间，其工资、奖金、福利待遇不变。”这也是迄今条例修订后的省份中三类假期时间均最长的规定。各地区最集中的规定是：法定婚假3天（11个省、自治区、直辖市）；法定产假158天（13个省、自治区、直辖市）；男方护理假15天（14个省、自治区、直辖市）。

二、家庭生育决策与女性工作—家庭平衡困境

（一）家庭生育决策及生育意愿与行为的偏离

生育并非是个人的事情。根据新家庭经济学理论，生育行为是家庭决策的结果。在核心家庭为主体的社会中，家庭生育决策既包括夫妻双方的相互认同，也包括意见调整。[6]当夫妻双方意见不一致时，可以根据权力规则来实现决策的一致性，权力的基础就是双方占有的资源；拥有更多社会经济资源的一方享有最终决定权。家庭地位越高，所获得的家庭权力越大，个体的生育意愿转化为家庭生育行为的可能性也越大。[7]通常情况下男性比女性拥有更多的社会经济资源，会在生育决策中起主导作用，因此家庭权力模型也被称作父权模型[8]，但女性社会经济地位的提高可以增强女性在家庭生育决策中的权力[9]。社会经济地位是一个基于收入、受教育程度、职业来衡量的个人或家庭相对于其他人或其他家庭所处的社会位置。[10]有研究发现，妇女受教育水平提高，会增加其就业可能性；而职业女性在家庭中往往具有更大的决策权，能够更加自主地决定自己的生育行为。[11]

在全国不同地区的调查结果表明，我国目前无论是生育意愿还是生育行为，都低于更替水平；每个家庭平均理想子女数为1.6～1.8个孩子[12]，生育率则在1.6左右[13]；实际生育子女数低于意愿子女数，表现为生育意愿与生育行为的偏离[14]。事实上，生育意愿与生育行为的偏离在世界各国已成为一个普遍现象。[15]二者偏离的主要原因通常被归纳为六个要素：非意愿生育、替代效应、性别偏好、进度效应、不孕效应及竞争效应。前三者是提高生育率的促进因素,后三者则是降低生育率的阻碍因素。[16]其中竞争效应作为一个重要的阻碍因素，指的是女性因追求就业、收入、不用照料孩子的自由等而放弃或减少生育[17]，以及因女性不婚带来的不生育[18]。

（二）女性的工作—家庭平衡困境

职业女性所面临的工作—家庭平衡困境被公认为是阻碍其生育或继续生育的重要原因，核心问题是女性生育权与劳动权的矛盾。工作—家庭平衡指人们平等地参与工作以及家庭角色活动，并获得同样的满足，达到工作和家庭职能良好、角色冲突最小化的状态。[19]它由三个部分构成：花在家庭和工作的时间相等；对工作和家庭的心理投入相等；对自己工作的角色和家庭中的角色满意度相等。[20]很多研究都发现女性的工作—家庭冲突要高于男性[21]，女性在工作的同时面临来自家庭的压力要大于男性。一方面，在女性广泛参与社会劳动的现实条件下，职业女性会由于怀孕、分娩、哺乳等影响正常工作，并可能由此失去晋升或加薪的机会；另一方面，家务劳动及子女抚育仍主要由女性承担，压缩或侵占了其用于休息和休闲娱乐的时间。很多国家的女性都面临工作—家庭平衡困境。有研究发现，韩国妇女在生育之前会辞去工作，在生育之后也有大量妇女由于要照料家庭而退出劳动力市场成为全职主妇。[22]在日本，由于促进妇女就业和家庭平衡的政策环境并不完善（如实行“育儿休假”的企业不够普及，幼儿园的数量也无法满足需求），导致大部分生育的妇女只能停止就业。根据日本《2001年劳动妇女现状》，在已婚已育的妇女中，有56.1%的人在初育前拥有工作，其中72.8%的人因生育而辞职；等孩子长大后再从事全日制工作也较为困难，厚生劳动省《2001年临时工综合状况调查》显示，女性临时就业者占了日本所有女性就业者的45.7%，比五年前增加了11.7%。[23]

利用2010年第六次全国人口普查数据，我们发现中国育龄女性（16～49岁）*2010年第六次普查汇总资料中就业资料汇总年龄自16岁开始，因此表中的育龄妇女年龄也自16岁开始计算。以及生育旺盛年龄女性（20～39岁）失业最主要的原因是料理家务（见表1），未参加经济活动的最主要原因也是料理家务（见表2），远远高于因同样原因而失业或未参加经济活动的男性比例。

表1 2010年中国分年龄、性别、未工作原因的失业人口比例（%）

表2 2010年中国分年龄、性别、未工作原因的非经济活动人口比例 （%）

研究发现，工作—家庭的冲突存在两个方向，即工作对家庭的冲突和家庭对工作的冲突。[24]有学者认为工作会阻碍男性实现家庭角色，而家庭则会阻碍女性实现工作角色，女性家庭对工作的冲突比男性要高。[25]研究还表明，家庭支持（如丈夫的家务支持）对女性员工的工作—家庭冲突的积极影响要大于男性[26]，而来自上司和同事的组织支持对男性员工的工作—家庭冲突的积极影响要大于女性[27]，组织支持需要达到较高水平才能对女性员工的工作—家庭冲突产生影响[28]。另外，为增加人们的工作—家庭平衡而制定的家庭友好政策（如弹性工作制度、产假、幼儿护理援助等）对两性的影响也存在差异[29]，这些政策能够显著降低人们的工作—家庭冲突，但女性对家庭友好政策的利用程度要高于男性，这些政策对女性的作用也更大[30]。但也有研究证明，并非所有家庭政策都能够为女性员工带来积极影响，虽然这些政策保护了女性，但同时也会给用人单位带来很高的雇佣成本，使得女性对雇主的吸引力下降。[31]

（三）职业女性的产假与产假期间收入：一个实证研究

怀孕生产和因此而休产假是女性员工与男性员工的主要区别。产假对于女性来说，是生产之后重要的恢复期，也是与孩子建立情感纽带的关键时期。研究发现，女性所休产假时间越长，患产后抑郁症的概率越小，产后相关心理疾病的患病概率也会随之降低。[32]但休产假与女性工作间存在冲突，一方面，单纯的产假时间并不足以从容育儿[33]，若想拥有更长的育儿假，女性可能面临调岗甚至离职的危险[34]。另一方面，太长的产假可能不利于女性重返工作岗位。有研究指出，超过18周的产假，很可能让女性习惯于家庭生活，重返岗位后，其用在工作上的时间也会比休产假时间较短的女性少。[35]

目前中国女性休产假的现状如何？单位性质和职业地位是否对女性产假及产假期间的待遇有影响？国家在法律政策中将延长产假和增加男性护理假作为重要的生育激励措施，这一措施能否缓解女性的工作—家庭平衡困境，促使女性生育？虽然上述问题目前还无法准确作答，但通过对2010年全国妇女地位调查个人问卷数据进行分析*我们只选取现在/最后一个孩子年龄小于等于3岁、目前为非农就业且3年内没有换过工作的妇女作为研究对象，以排除休产假时与调查时所从事职业不同，以及若生育时间太久产假天数回忆有误等情况。经过筛选,有效样本量为160人。数据质量与代表性可参见第三期中国妇女地位调查课题组：《第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告》，载《妇女研究论丛》，2011（6）。，我们可以对前两个问题提供初步答案。

数据分析结果显示，2010年我国从事非农业劳动（3年内没有换过工作）的已育女性（现在/最后一个孩子年龄小于等于3岁）的产假天数在30天到720天之间，均值为127天，标准差为69天，呈现极大的差异性；产假天数在“90天以下”*1988-2012年期间实施的《女职工劳动保护规定》中女职工法定产假天数为90天。的妇女比例为11.88%，说明虽然大多数女性的产假天数达到了国家规定的标准，但也有超过一成的女性并未休足国家法定产假天数。不同单位性质*将工作单位性质分为体制内、外两种。其中体制内单位指所有制性质为国有（含国有控股）、城镇集体、农村集体的单位，体制外单位指所有制性质为私营/个体、港澳台投资、外商投资的单位，样本女性分别在体制内、外单位工作的比例为68.70%和31.30%。和职业类型*将职业类型分为简单和复杂劳动两种。其中复杂劳动包括各类负责人和专业技术人员，样本比例为50.94%；简单劳动包括办事人员、商业服务业人员和生产运输设备操作人员，比例为49.09%。女性的产假天数有显著差异，相较在体制外单位工作的女性，在体制内单位工作的女性享有更长的产假天数；职业类型为简单劳动的妇女产假天数要多于从事复杂劳动的妇女；妇女在单位所处的地位*在单位的职业地位分为管理者和普通员工，样本中为管理者和普通职工的女性比例分别为27.70%和72.30%。对其产假天数没有显著影响。此外，在乡村工作的非农就业女性，相比在城镇工作的非农就业女性，产假天数更少*样本中在城镇工作的女性比例为88.75%，乡村为11.25%。;配偶的月收入、年龄均对产假天数没有显著影响（见表3）。

表3 已育非农就业女性产假天数线性回归分析

产假期间收入分别为“与产前差不多”、“只有基本工资”、“只有部分生活补贴”以及“基本没有收入”的女性所占比例分别为58.75%、26.25%、5.00%和10.00%。说明有超过4成的女性产假期间收入相比较产前大幅度下降。工作单位性质和职业类型对女性产假期间的收入有显著影响。与在体制外单位就业的女性相比，在体制内单位就业的女性产假期间的收入更有可能与产前持平；与从事简单劳动的女性相比，职业类型为复杂劳动的女性在产假期间的收入更有可能与产前持平；是否为管理者对女性产假期间的收入并无显著影响（见表4）。

表4 已育非农就业女性产假期间收入logistic回归比值比（收入低于产前=0）

注：***：p<0.01,**：p<0.05,*：p<0.1；因变量为产假期间收入，模型中处理为两分类变量：“收入低于产前”和“与产前持平”。

虽然样本量有限，且数据来自于2010年的调查，但上述实证研究的结果，仍可以为全面两孩政策执行过程中延长产假制度实施之后，考察单位性质、职业类型和职位特点与女性产假天数及期间收入的关系提供参考。按照理性选择理论，女性在生育之后，是更快地回归岗位，还是更多地陪伴孩子，应该是其理性选择的结果。但理性选择以效益最大化作为行动的追求目标。快速回到岗位意味着工作较少受到影响，但同时孩子会缺少母亲陪伴，需要寻找替换的照料者；延长产假，意味着婴幼儿将得到母亲更好的照顾，但女性的工作会受到更大影响，甚至有失去岗位的风险。理性行动者会趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益。因而女性会衡量用于工作与照料孩子的时间，做出在法定产假基础上缩短或延长产假的选择。影响女性选择的一个重要因素，就是用人单位的性质、态度和待遇。

三、用人单位面临的潜在生育压力及其应对

（一）用人单位的概念界定与职责

单位是中国最为重要的社会单元之一，是为劳动者提供就业岗位和收入的地方；在“单位办社会”的时期，曾承担了从分房子到看孩子，几乎涉及个人生老病死的全部职责，那时个人对于单位的依赖是不言而喻的。随着改革开放和市场化改革的全面推行，单位的社会化职能逐渐剥离，“轻装前进”；大多数单位以追求经济效益作为主要目标，招工用人的主要标准也是能否为本单位创造更大的经济效益。在这样的背景下，同等条件下年龄和性别往往成为用人单位挑选员工或淘汰员工时不可明说却颇为重要的特征要素。“4050人员”的下岗潮、女大学生的就业难在一定程度上是上述规则在劳动力市场上的映射。

国家分别制定了《劳动法》*《劳动法》于1994年7月5日由第八届全国人大常委会第八次会议通过，中华人民共和国主席令第28号公布，自1995年1月1日起施行。于2009年8月27日经第十一届全国人大常委会第十次会议通过《关于修改部分法律的决定》修订。和《劳动合同法》*《劳动合同法》于2007年6月29日由第十届全国人大常委会第二十八次会议通过，中华人民共和国主席令第65号公布，自2008年1月1日起施行。以保护作为弱势者的单位员工的利益。其中《劳动法》排除了公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会的工作人员，以及农业劳动者、现役军人和家庭保姆等。[36]虽然“中国境内的企业、个体经济组织在劳动法中被称为用人单位”[37]，按照《劳动合同法》中的规定，用人单位似乎也仅包括企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织，但由于“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者依照劳动法执行。根据劳动法的这一规定，国家机关、事业组织、社会团体应当视为用人单位”[38]，且“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”（《劳动合同法》第一章第二条第二款），因此本文界定“用人单位”为更宽泛的定义，包括企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织，以及国家机关、事业单位、社会团体在内的，所有为劳动者提供就业岗位并提供薪酬的单位。

（二）不同用人单位中育龄妇女的分布：利用普查数据的分析

对于用人单位而言，员工的工作效率和职业贡献是招收和保留员工的最重要衡量指标。在当前我国女性普遍就业的背景下，全面两孩政策的实施可能会增加各单位的用人成本，或由于女性员工扎堆生育而使其遭遇一定时期内人员短缺的困境。女性职工较多的单位受到的冲击可能更为明显。为此，我们利用2000年和2010年的普查数据对育龄妇女（15～49岁及20～39岁）的行业和职业分布进行分析，以了解不同用人单位可能承受的潜在生育压力。

分析结果显示，从就业女性的行业分布来看，就业者中的育龄妇女主要集中分布在农林牧渔业及批发/零售贸易/餐饮业，其中农林牧渔业吸纳了近一半的育龄女性就业人口（占45.51%），2000年这一比例更高，为64.83%。从行业就业人口的角度来看，女性比例较高的行业（女性比例超过50%）大致可分为两类，一类是时间较为灵活、一般为体制外单位的农/林/牧/渔业和批发/零售贸易/餐饮业，另一类是体制内的卫生/体育和社会福利业、教育/文化艺术及广播电影电视业及国际组织等行业（见表5）。

从女性的职业分布来看，女性就业者主要是专业技术人员、商业/服务业人员、农/林/牧/渔/水利业生产人员等，2000年和2010年差异不大。由于2010年第六次人口普查对职业进行了细类划分，我们利用聚类分析，根据汇总表63类职业中16～49岁及20～39岁育龄妇女占该职业总就业人口的比例，将这63类职业分为了三类：女性比例占优职业（女性比例超过50%），男性比例相对占优职业（女性比例30%～50%）和男性比例绝对占优职业（女性比例不足30%）（见表6）。

表5 按女性比例划分的行业分类

行业分类2000年2010年女性比例超过50%农/林/牧/渔业;批发和零售贸易/餐饮业;卫生/体育和社会福利业;教育/文化艺术及广播电影电视业农/林/牧/渔业;批发和零售业;住宿和餐饮业;金融业;教育;卫生/社会保障和社会福利业;国际组织女性比例25%～50%制造业;电力/煤气及水的生产和供应业;地质勘查业/水利管理业;金融/保险业;房地产业;社会服务业;科学研究和综合技术服务业;国家机关/政党机关和社会团体;其他行业制造业;电力/烟气及水的生产和供应业;信息传输/计算机服务和软件业;房地产业;租赁和商务服务业;科学研究/技术服务和地质勘查业;水利/环境和公共设施管理业;居民服务和其他服务业;文化/体育和娱乐业;公共管理和社会组织女性比例不足25%采掘业;建筑业;交通运输/仓储及邮电通信业采矿业;建筑业;交通运输/仓储和邮政业

表6 2010年按育龄女性比例对职业细类（63类）的聚类分析

划分标准职业细类女性比例占优职业34.畜牧业生产人员;11.经济业务人员;17.新闻出版、文化工作人员;47.纺织、针织、印染人员;30.社会服务和居民生活服务人员;14.教学人员;29.医疗卫生辅助服务人员;57.工艺、美术品制作人员;48.裁剪、缝纫和皮革制品加工制作人员;32.种植业生产人员;58.文化教育、体育用品制作人员;62.检验、计量人员;24.购销人员;27.饭店、旅游及健身娱乐场所服务人员;26.餐饮服务人员;10.卫生专业技术人员;12.金融业务人员男性比例相对占优职业45.电子元器件与设备制造、装配、调试及维修人员;31.其他商业、服务业人员;54.玻璃、陶瓷、搪瓷及其制品生产加工人员;40.化工产品生产人员;16.体育工作人员;15.文学艺术工作人员;42.机电产品装配人员;63.其他生产、运输设备操作人员及有关人员;33.林业生产及野生动植物保护人员;50.烟草及其制品加工人员;20.行政办公人员;35.渔业生产人员;46.橡胶和塑料制品生产人员;61.环境监测与废物处理人员;23.其他办事人员和有关人员;51.药品生产人员;56.印刷人员;19.其他专业技术人员;4.事业单位负责人;22.邮政和电信业务人员;3.民主党派和社会团体及其工作机构负责人;6.科学研究人员;8.农业技术人员;55.广播影视制品制作、播放及文物保护作业人员;25.仓储人员;36.水利设施管理养护人员;49.粮油、食品、饮料生产加工及饲料生产加工人员;13.法律专业人员男性比例绝对占优职业60.运输设备操作人员及有关人员;9.飞机和船舶技术人员;28.运输服务人员;52.木材加工、人造板生产、木制品制作及制浆、造纸;37.其他农、林、牧、渔、水利业生产人员;44.电力设备安装、运行、检修及供电人员;38.勘测及矿物开采人员;43.机械设备修理人员;21.安全保卫和消防人员;18.宗教职业者;39.金属冶炼、轧制人员;5.企业负责人;7.工程技术人员;2.国家机关及其工作机构负责人;53.建筑材料生产加工人员;41.机械制造加工人员;1.中国共产党中央委员会和地方各级组织负责人;59.工程施工人员

（三）用人单位对潜在生育压力的应对

虽然利用普查数据我们可以得到女性就业者在不同行业或职业的分布情况，并以此大致评估不同用人单位由于女性比例不同，在全面两孩政策实施背景下可能面临的潜在生育压力，假设女性职工比例越高的单位，其潜在压力更大。然而，我们并不能详细分解这一现象的形成机制，即是由于女性对于就职单位的挑选，还是由于单位对于女性求职者的挑选，哪个才是造成目前这样迥异的行业、职业女性分布状况的主要因素？

仅以现状而言，用人单位由于女职工生育需要承担两方面的压力：经济负担增加压力和人员短缺压力。根据《女职工劳动保护特别规定》第8条，女职工产假期间应发放生育津贴，“对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付；对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付”。因此女职工越多的单位，需要支付的生育津贴数量就越多。此外，按照修正后的《人口与计划生育法》及地方条例，女职工可以享受98～180天的产假，这期间原本由该职工承担的工作就需要寻找合适的替代者，甚至另聘人员来完成，这一方面会产生新的经济成本，另一方面也造成了实际的人员短缺压力。而对于技术要求高的工作，替代者或新聘人员不一定能够胜任，还有可能造成对单位整体工作进度的影响。

尽管在《劳动法》和《劳动合同法》中，国家反复强调“妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准”（《劳动法》第13条）；“女职工在孕期、产期、哺乳期的”“用人单位不得解除劳动合同”（《劳动合同法》第42条），但在现实生活中，用人单位以各种明暗规则逃避法律规定拒收或解聘、低聘女职工的案例比比皆是。

四、生育成本在利益相关者间的分担

全面两孩政策的实施效果如何，关键在于其政策执行环节。国家期待政策目标的如期实现，鼓励公民都能够按政策生育两个孩子，并将延长产假作为主要的激励措施。然而，家庭作为生育行为的直接承担者，进行理性生育决策的时候会受到女性工作—家庭平衡困境的影响，在中国女性普遍参与社会劳动的条件下，女性在家庭生育决策中享有更大的话语权，是否生育在一定程度上还取决于其就职单位的性质和态度。而不同性质的用人单位因其女性职工比例差异，会承担不同的潜在生育压力，面临成本增加、人员短缺、工作任务受影响等风险。由此，随着全面两孩政策的实施，生育成本及其在利益相关者中的分担就成为不可回避的问题。

（一）生育成本与利益相关者

生育成本可以分为家庭成本和社会成本。生育家庭成本主要指家庭领域内的生育成本，包括直接成本和间接成本。前者指从怀孕起到孩子出生，并成长到生活自立时止的期间内，父母花费的种种抚养费用（包括衣、食、住、行的费用支出）、教育费用、医疗费用及其他支出；后者指父母为抚养和培育一个新增孩子所损失的受教育和带来收入的机会，又称为机会成本，主要包括：（1）父母直接损失的工作时间而减少的工资收入；（2）父母因照料孩子失去受教育、工作流动的机会，从而失去获得更好职业和更高收入的机会；（3）由于照料和抚育新增孩子，父母及其他家庭成员消费水平下降、闲暇时间减少等在消费上的“牺牲”。[39]（P30）[40]生育社会成本是指新生人口所消耗的自然和社会资源。从社会福利角度来看，任何社会，无论贫富，或多或少都存在一定的社会福利，经济越发展，社会越进步，福利水平越高。国家为儿童所提供的义务教育、免费医疗保健和其他服务等，这些费用需要社会统筹，构成孩子的社会成本。[41]本文界定“生育成本”为家庭成本和社会成本的总和，是家庭和社会为新增人口所实际花费的所有成本。

生育成本由谁来承担？对待这一成本，国家的理性决策是在控制人口规模和调整人口结构等方面加以权衡；家庭的理性决策可以是不生或少生孩子；单位的理性决策可以是少用或不用女性员工。毫无疑问，生育政策渐趋宽松是国家已经做出决策的结果，家庭和单位的决策结果若造成政策失效、女性权益受损等后果，则不仅影响人口长期均衡发展的政策目标，更会加剧社会性别不平等，有碍和谐社会建设。因此，唯一的选择是以国家为主，协调利益相关者来分担生育成本。

利益相关者概念，原本指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者，也可指与企业生产经营行为和后果具有利害关系的群体或个人。[42]每个利益相关者群体都希望组织在制订战略决策时能对他们予以优先考虑，以便实现其目标，但这些权益主体的相关利益及所关心的焦点问题存在很大的差别，且往往互有矛盾；企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。本文界定“利益相关者”为在生育政策执行过程中受这一政策影响需要分担生育成本的各方，主要包括国家、家庭和用人单位。

（二）完善生育保障，分担生育成本，实现共赢

根据博弈论，在利益相关者中实现共赢是有可能的。从理性决策的角度，利益相关者都希望在实现目标的过程中付出成本最小而受益最大；个人理性和集体理性可能存在矛盾和冲突,处理办法不是否定个人理性,而是通过设计一种激励兼容的机制，使个人理性自我实现并自发地达到集体理性。[43]就全面两孩政策的目标实现而言，政策执行过程中的生育成本分担是核心问题，而能够协调各方利益相关者，发挥主动和关键性作用的角色是国家。

伴随着全面两孩政策的实施，中国生育政策的目标与方向发生了改变，政策激励措施也正在调整过程中，如与独生子女相关的奖励政策以“老人老办法，新人新办法”的方式协调着新旧政策群体，其他奖励扶助政策也在逐步调整，而建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、病残照料在内的家庭发展政策[44]，以及加强生育服务管理则是关注的焦点。

我们认为，当前亟须改进和完善生育保障制度。生育保障制度在狭义上通常指生育保险制度，是国家和社会在生育事件发生期间对因怀孕、分娩而无法正常从事生产劳动的生育责任承担者给予收入补偿、医疗保健服务、生育休假的社会保障制度。[45]全世界建立社会保障制度的150多个国家和地区中，大都包含生育保险的内容，且基本涵盖覆盖范围、待遇标准、立法与管理几个方面。[46]英国女性职工的产假工资由国家支付给雇主，再由雇主发给员工；而韩国、新加坡等国家，民众一部分生育成本由公共财政分担。[47]建立于20世纪50年代初的我国生育保险制度，随时代变迁经历了多次变革。[48]1994年我国颁布了《企业职工生育保险试行办法》，生育保险费用实行社会统筹制度。然而，随着市场经济的深入发展，企业承担生育保险责任的制度弊端凸显，女职工比例越高的企业需要承担的生育成本也越高，女性就业歧视的问题不断涌现；覆盖范围过窄，排除了失业人员、无业人员、流动人口等女性群体；忽略了男性角色；支付标准不明确；政府责任履行不充分；生育保障的福利性质导致生育保险待遇的享有率低。[49]针对上述问题，生育保障制度正在进行探索完善，如扩大覆盖范围、与医保基金相结合[50]、强调男性的生育角色、提高产假标准、取消户籍限制[51]等。

我们看到，目前国家已经制定了以延长产假作为主要激励措施的相关政策，但考虑到全面两孩政策的实施会加剧女性的工作—家庭平衡困境，加大用人单位的潜在生育成本，建议在生育保障制度的完善过程中，加强平衡劳动者与用人单位利益的制度设计。首先，要切实保障职工尤其是女性职工的生育权和劳动权。鼓励有条件的单位兴办托幼机构，减轻职工的后顾之忧；制定减少怀孕职工工作时间与工作强度、产假后工作岗位保障等细化措施；加强生育保险制度实施的管理和监督；缩小不同性质单位和不同职业类型女性产假和期间工资的差异；推行产假期间弹性工作制，尽可能兼顾育儿与工作。其次，要切实保障用人单位尤其是企业的利益。女性职工怀孕有告知单位的义务，使单位有足够的时间进行人员和任务调整安排；缩小因女性职工比例不同而造成的用人单位生育成本的差异，从而有助于降低就业的性别歧视。国家可以在生育保险的基础上，建立生育保障基金，由用人单位提出申请，提供生育员工的身份信息，由基金以人头费的方式发放给单位，再由单位发放给职工，从而减轻单位因员工生育遭受的可能损失，保障生育后员工顺利返回岗位。总之，需要通过完善家庭发展政策和生育保障制度，在国家、家庭和用人单位之间分担生育成本、疏解生育压力，以保障全面两孩政策的顺利实施。

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[51] 人力资源和社会保障部：《生育保险办法（征求意见稿）》，2012。

（责任编辑 武京闽）

Reproductive Cost Sharing in Two-child Policy Implementation——From Perspectives of the Government, Family and Employers

SONG Jian, ZHOU Yu-xiang

（Center for Population and Development Studies,Renmin University of China, Beijing 100872）

Two-child policy initiated in 2016 indicates the end of the one-child policy era in China. However, whether or not the new birth policy works depends on its implementation process, during which an inevitable problem is the reproductive cost and its sharing among the stakeholders. The government encourages its people to give birth to two children, officially extending women’s maternity leave as an important incentive measure; the rational childbearing decision of each family will be affected by work-family balance situation; while various employers may be encountered with potential reproductive burden more or less, which is up to the proportion of female employees. Therefore, improving fertility security policies by balancing the benefits between employees and employers is essential to share reproductive cost and ensure the effective implementation of the two-child policy.

Two-child Policy; reproductive cost; government; family; employers

国家社会科学基金项目“出生性别比失衡的生育选择机制研究”（15BRK010）

宋健：法学博士，中国人民大学人口与发展研究中心教授，博士生导师；周宇香：中国人民大学社会与人口学院博士研究生（北京100872）