美俄等军队领导指挥体制的发展路径及启示

兰永明

党的十九大报告明确提出了全面推进军队组织形态现代化，建设世界一流军队的奋斗目标，这是实现中华民族伟大复兴的战略要求和重要举措。军队领导指挥体制作为军队“中枢神经系统”，对军队建设的协调发展、军队指挥的集中统一和灵敏高效具有决定性作用，也是建设世界一流军队的关键。为确保我军在建设世界一流军队的新征程中少走弯路、稳步推进，应深入探究美俄等世界军事强国军队领导指挥体制建设的发展脉络、特点规律和经验教训，在新的历史起点上，推进我军领导指挥体制又好又快地科学发展。

一、军队领导管理体制呈现出由“分散—高度集中—适度分权”模式的螺旋式跃升

在1957年苏联成功试射1枚洲际弹道导弹和成功发射1颗人造卫星的刺激下，美军强烈意识到，面对日益庞大的国防建设工程，其由军种主导的“自下至上、条块分割”的分散领导管理模式，严重导致资源浪费、协调复杂、效率低下。为此，自20世纪60年代初，美军突出了国防部的集中统管职能，强调削弱军种部主导权。即在国防部主导下，集中制定军队建设发展规划，统一配置国防资源。然而，至60年代后期，美军又深感高度集中统管模式并不是“万能药”，虽有利于强化顶层设计和协调发展，但因其不能准确把握动态变化的军事需求和部队实际，片面对资源统得过严过死、缺乏灵活性，严重削弱了军队建设的适用性、针对性。针对改革中出现的“钟摆效应”，美军认识到，应科学定位国防部和各军种在领导管理系统中的职能地位，“黄金分割”二者的职权。为此，从20世纪60年代末至21世纪初，美军经历近半个世纪的改革探索，通过引入多方参与管理制度、强化联合作战系统在建设规划中的作用、建立联合能力集成与开发系统、完善国防采办系统等一系列重大措施，促使美军实现了由“军种主导、自下至上”的管理模式向“国防部主导、自上至下、上下结合”管理模式的跃升。

美军领导管理体制由“分散—高度集中—适度分权”模式的螺旋式发展路径，启示我军需“黄金分割”军委层级与军种层级的职权。即通过制度设计，合理解决好军委管总与军种主建的关系。一方面，把准集中统管与适度放权的最佳契合点。在深化改革中，必须重视军委管总与军种主建的职权切分问题，科学确定军委管总中“总”的标准尺度，不宜事无巨细都向军委请示汇报；还要合理明确军种主建中“主”的范围和权限，充分发挥军种的积极性主动性创造性。总之，要注意避免“一统就死、一放就散”的问题。另一方面，以提升联合作战能力需求推动领导管理模式转型。在军事战略制定、规划计划预算编制、武器装备采购等军队重大建设工作中，应以是否有利于提升联合作战能力作为根本标准。此外，要建立完善军委主导、由上至下、上下结合、迭代论证的运行机制，实现领导管理模式的转型。

二、推动联合作战指挥体制改革向部队层级、可动态部署、职能中心型的新方向深入发展

适应现代战争对联合作战指挥体制的要求，美俄等世界军事强国的军队在历经多年改革，逐步建立起较为完善的联合作战指挥体制之后并没有裹足不前。近年来，其主要呈现出3个新的发展方向：一是向部队层级常态化联合作战指挥机构延伸。20世纪末，美军通常临时组建联合特遣部队遂行联合战役战术任务。进入21世纪，美军开始组建部队层级常设联合作战指挥机构。其目的是，在遇有危机事件需建立联合特遣部队时，就将该机构作为指挥核心，消除临时组建联合特遣部队指挥机构进入情况不及时、联合指挥能力不强等弊端。二是建设可动态部署式的联合作战指挥机构。2013年，在北约的新指挥体系中发生了一个重大变化，设在荷兰布林瑟姆和意大利那不勒斯的联合司令部改为可部署式司令部。即根据需要可随时部署在战区指挥大规模军事行动。打造可动态部署式联合司令部，意味着北约未来的军事行动将更加灵活。三是探索从“战区中心型”向“职能中心型”转变。自1986年，美军就构建起了以地区司令部为中心、以职能司令部为辅助的“战区中心型”联合司令部体系。然而，近年来以乌克兰危机和叙利亚内战为代表的“信息化混合战争”，又呈现出许多新特点，大多爆发在地区司令部间的交界地带，这使美军发现“战区中心型”联合司令部很难像职能司令部那样从全球角度审视地区问题。因此，近年，在美军内部出现了压缩战区数量、将网络司令部和太空司令部升格为一级司令部的声音，以加强职能司令部在联合作战中的引领作用。目前，美军对这一问题虽还未形成共识，但其强调加强职能型联合司令部的做法值得关注。

美俄等世界军事强国进行军队联合作战指挥体制改革的新动向，启示我军也应进一步加强联合作战指挥体制的改革发展研究。一是研究建立常态化的部队层级联合作战指挥机构。要以海上护航、边境防控、使命任务为牵引，探索部队层级联合指挥机构，逐步建立我军常态化的部队层级联合作战指挥机构，增强应对突发性危机事件的能力。二是研究建立职能型联合作战指挥机构。应借鉴美军加强职能型联合司令部、俄军加强由总参直接指挥其战略力量的经验做法，探索我军职能型联合作战指挥机构的建设发展。如，可结合战略支援部队、联勤保障部队建设发展实际，研究探索建立在网络空间领域、军事航天领域、后勤保障领域内的职能型联合作战指挥体制。

三、逐步健全军政军令两大系统既适当分离又紧密衔接的制度设计

军队领导管理体制（军政系统）与作战指挥体制（军令系统），是军队领导指挥体制的两大组成系统。实践中，美俄等军队推进领导指挥体制现代化的一个重要举措，就是构建形成军政军令两大系统既适当分离又紧密衔接的组织模式。首先，以军政军令分离的制度设计作为推动军队领导指挥体制转型的切入点。美军自1947年启动军队领导指挥体制改革，在起初的三四十年间可谓磕磕绊绊、进展不顺，直至1958年和1986年两次重大制度改革后，彻底使军种退出作战指挥链、确立作战司令部实施联合作战指挥的主体地位、强化参联会职能等，实行军政军令适当分离，才找到了推动军队领导指挥体制改革的“金钥匙”，初步理顺了美军战略领导指挥机关的运转职能。俄军2008年“新面貌”改革前不断实践、反复失败的一个重要教训，就源于没有找到军队领导指挥体制改革的“金钥匙”。直到其剥离了总参谋部的大部分军事行政职能，将其置于国防部长的一元化领导之下，有效解决了国防部与总参谋部的平行地位、职能重叠的问题后，才取得了各方普遍认可的改革成效。二是以军政军令有机衔接制度设计作为深化军队领导指挥体制改革的关键。美军强调，只有在军政军令两大系统之间建立起紧密衔接制度，才能确保军队建设的科学发展和战斗力的高效生成。为此，美军制定了一系列法规制度和运行机制，清晰界定了两大系统在战略规划、资源配置、后勤保障、装备发展、人事管理等各方面的职责权限、相互关系和运行流程，促使两大系统形成了紧密衔接、相互配合的耦合体制。

鉴此，世界军事强国的军队注重加强紧密衔接军政军令两大系统制度设计的做法，启示我军在改革形成“军委管总、战区主战、军种主建”新格局之后，应重点抓好以下3个方面的制度设计：一是加强系统的、明晰的军事战略体系建设，牵引两大系统“天然”融合。军事战略确定的使命任务，是军政军令系统尽职履责的共同依据和前提。因此，我军应健全完善由国家安全战略、国防战略、军事战略、五年防务战略等构成，依次递进、相互衔接、动态发展的军事战略体系，以共同的战略目标和使命任务，纲举目张，牵引拉动军政军令两大系统“天然”融合。二是加强联合作战系统对军队建设筹划与实施的主导与审查把关制度建设，强力“缝合”军政军令两大系统。要建立健全相关制度，确保联合作战系统对军队建设发展规划、军事需求生成、装备采购、战场建设等各个环节发挥实质性影响。具体讲，在前期环节，要发挥主导作用；在中后期环节，要发挥“闸刀式”的审查评估与调整把关作用，以强力“缝合”军政军令两大系统。为此，还需建立完善联合作战能力指标体系，以系统具体的数据指标支撑联合作战系统的主导与审查把关职能。三是制定细化各领域工作流程，有机融合军政军令两大系统的职能作用。要细化实化战略制定、规划编制、装备采购、干部选拔等各领域全过程的工作流程，明确军政军令系统在各阶段各环节的职能任务和权限区分，使之形成和谐共振的“耦合”关系。

四、新型作战力量领导指挥体制呈现出逐渐趋同的发展方向

从美俄等世界军事强国实践看，虽注重从国情军情实际出发，选择不同的军事航天、网络攻防等新型作战力量领导指挥体制发展道路，但也表现出一些逐渐趋同的发展方向。一是均设立了全军最高专职指挥机构。美军在直属参谋长联席会议的战略司令部设立了军事航天、网络攻防力量的最高专职指挥机构，各军种军事航天、网络攻防力量根据授权遂行战术行动指挥职能。2016年，美军甚至提出了将网络司令部升格为一级联合作战司令部的构想。“新面貌”军事改革之后，俄军剥离了军兵种作战指挥权，军事航天力量直属总参谋部指挥。显然，无论美军还是俄军，其最高军事航天、网络攻防指挥机关都是单纯遂行指挥职能的机构，不领导管理任何军事作战力量。二是重视将新型作战力量嵌入军种集成建设。美军从一开始就将军事航天力量集成在空军，实行空天地一体发展。当前，美军明确军事航天力量建设以空军为主，其他军种参与。同样，2010年，美军各军种都组建了各自的网络司令部，负责其网络攻防力量的建设发展和信息网络的管理运营。2015年8月，俄军在航天力量领导指挥体制经历了多年独立兵种模式的基础上，将空天防御兵并入空军，也开始了向空天一体的方向发展。此外，法国等具备军事航天能力的国家，多数也已将航天力量归属空军管辖或主要交由空军管理。

美军、俄军新型作战力量领导指挥体制，以及各具特色的发展道路和逐渐趋同的发展方向，启示我军在完善军事航天、网络攻防等新型作战力量领导指挥体制过程中，既要坚持走符合国情军情的发展道路，又要注重借鉴美、俄新型作战力量领导指挥体制建设实践中表现出的趋同发展方向。一方面，坚持走中国特色新型作战力量领导指挥体制发展道路。充分认识到，组建近似独立军种体制的战略支援保障部队，是我军军事航天、网络攻防力量领导指挥体制在现阶段绕不开的发展阶段。这与俄军曾长期组建的航天兵和空天防御兵有异曲同工之处。另一方面，适应新型作战力量特点深化领导指挥体制创新。军事航天、网络攻防等新型作战力量，具有科技密集、战略性强、攻防转换隐蔽突然、平战一致、精兵作战等新特点，这就要求其领导指挥体制应高度扁平、快捷，尽可能减少指挥层级、优化指挥流程、提升指挥时效。同时要处理好战略指挥与战术决断的关系，在一些重大紧急行动中，要赋予一线指挥员临机决断的权力，减少请示报告，以免贻误战机。此外，应着眼打赢信息化条件下联合作战需要，注重从法规制度和运行机制上，加强军事航天、网络攻防力量与陆军、海军、空军、火箭军等其他军种力量的一体化集成建设与运用。

当前，加快建设世界一流军队步伐，我军应坚持立足实际与借鉴吸收相结合，以世界军事强国的军队领导指挥体制发展路径为校准坐标，发挥后发优势，实现弯道超车、又快又好地科学发展。