我国国防科技工业和武器装备建设管理体制沿革研究（续一）

韩庆贵

二、自主发展（20世纪60年代初到70年代中期）

20世纪六七十年代，面对苏联停援、西方封锁的严峻形势，党中央本着自己动手、从头干起、走独立自主发展道路的精神，对我国国防科技工业和武器装备建设管理体制进行了一系列调整改革，建成了与计划经济相适应的相对完备的管理体制。

（一）历史背景

经过新中国成立后10年的不懈努力，我国国防科技工业和武器装备建设形成了统一领导、分工协作的国防科技工业和武器装备建设管理体制，并取得了举世瞩目的成就。1960年前后，正当我国国防科技工业和武器装备建设全面推进之时，国内外形势发生了重大变化。国内方面，“大跃进”“人民公社”和“反右倾”运动的弊端逐渐显现，自然灾害持续加剧，退守台湾的国民党当局加强对大陆东南沿海的袭扰。国际方面，美帝国主义在越南扶植亲美集团发动战争，直接威胁我国边境安全；印度支持西藏分裂势力发动武装叛乱，中印边界纠纷渐趋尖锐；中苏关系恶化，苏联单方面废除中苏经济技术合作协议，终止对华援助，召回在华工作的全部专家。

国内外形势变化特别是苏联毁约停援，给我国国防科技工业和武器装备建设造成巨大损失和困难。在严峻的形势面前，党中央毅然决定：自己动手、从头干起，以发展国防尖端技术为主，走独立自主的发展道路。

（二）基本情况

20世纪六七十年代，为了适应形势和推进武器装备现代化建设的实践需要，党和国家对我国国防科技工业和武器装备建设管理体制进行了一系列调整，形成了与计划经济相适应的管理体制。

调整国防工业管理体制。为走出一条独立自主发展我国国防科技工业和武器装备的道路，根据党中央的指示精神，1960年9月，第二届全国人大常务委员会会议决定，把第一机械工业部负责管理国防工业的机构分离出来，成立第三机械工业部，下设兵器工业、造船工业、电讯工业、航空、导弹等业务局。为了加强对国防科技工业的集中领导，经党中央批准，1961年12月，在国务院成立统一管理各国防工业部门的机构——国务院国防工业办公室（简称国防工办），列入军队编制，对中央书记处和中央军委负责，归口管理第二机械工业部、第三机械工业部和国防科委、国防工委所属范围工作。我国核工业正式纳入国防科技工业管理体系。为了进一步加强对各军工行业的管理，全面促进国防工业的建设与发展，中央决定组建新的国防工业管理部门。1963年2月，中央决定把无线电工业从第三机械工业部分离出来，成立了第四机械工业部；同年9月，中央又决定把兵器工业、造船工业从第三机械工业部分离出来，成立了第五、第六机械工业部，同时决定撤销与国防工办职能重叠的国防工委，其任务并入国防工业办公室；1964年11月，中央决定以国防部第五研究院为基础组建第七机械工业部，统一管理航天工业的科研、设计、试制生产和基地建设工作。经过一系列调整之后，第三机械工业部只负责管理航空工业。同时各省、市、自治区也相继成立了管理国防工业的相应机构。

在此期间，越南战争不断升级，美国派出第七舰队大规模轰炸越南，战火烧到我国南部边界。毛泽东对此深为忧虑。他在1964年8月的书记处会议上提出，要准备帝国主义可能发动的侵略战争，现在工厂都集中在大城市和沿海地区，不利备战。会议做出了在中西部地区建设三线的战略决策，并成立了负责研究规划三线建设的国务院专案小组。同年10月，中央工作会议通过《1965年计划纲要（草案）》，提出“要争取多快好省的方法，在纵深地区建立起一个工农业结合、为国防和农业服务的比较完备的战略后方基地”。由此，一场覆盖我国中西部13个省（自治区），涉及国防、科技、工业和交通等多个领域的大规模三线建设拉开帷幕。1965年2月，中共中央、国务院发出《关于西南三线建设体制问题的决定》，规定三线建设的各重大综合项目，以中央主管部负责统一指挥，统一管理，有关省、市、自治区和部门协助进行；成立以中共西南局书记李井泉为主任的西南三线建设委员会，负责对整个西南地区三线建设的组织领导。三线建设是一场以备战为目的的大规模基础设施建设，也是一场规模空前的工业大迁移。截止到1980年，三线建设历经3个五年计划，投入资金2052亿元，投入人力400多万，安排了1100个建设项目，不但为我国中西部地区的发展奠定了良好的物质基础，也为我国国防科技工业和武器装备建设做出了巨大贡献。

“十年动乱”期间特别是1966年至1971年间，林彪、江青反革命集团利用“文化大革命”在国防工业领域开展了一系列夺权活动。1967年8月，军委设立由吴法宪、叶群、邱会作等组成的军委办事组（1968年3月调整为黄永胜、吴法宪分任正、副组长，叶群、李作鹏、邱会作为组员），负责军委日常工作，林彪集团开始把持军委大部分权力。1969年12月，军委办事组决定撤销国防工办，成立军委办事组直接领导下的军委国防工业领导小组及其办事机构，下设航空、电子、兵器、造船4个行业领导小组，分别领导第三、四、五、六等4个国防工业部及所属研究院和相应的试验基地、高等院校。至此，除第二（核工业）、第七（航天）机械工业部外，其他各国防工业部门名义上受国务院、中央军委领导，实际上均由军委办事组及军委国防工业领导小组管辖。与此同时，各省、市、自治区相继成立国防工业领导小组及其办公室，并纳入军队序列。1971年4月，又决定国防工业实行中央与地方双重领导，将部分中央直属军工企业下放给地方管理。由于“文化大革命”的冲击和干扰，我国集中统一的国防工业管理体制受到严重破坏，逐步由集中管理走向分散管理，给武器装备建设和发展带来了负面影响。

1971年9月，林彪集团覆灭后，在毛泽东支持下，主持中央工作的周恩来，对国防科技工业进行了一系列整顿和调整。同年10月，撤销军委办事组，成立由叶剑英元帅主持的军委办公会议，负责军委日常工作。1973年9月，中央决定撤销中央军委国防工业领导小组及其办公室，重新成立国务院国防工办，受国务院和中央军委领导，以国务院为主，主要负责对国防工业的生产、建设和科研进行统筹规划、全面安排、组织实施，军队由此开始退出国防工业管理。1974年5月，国务院、中央军委决定调整国防工业管理体制：实行以国务院为主的国务院、中央军委双重领导的体制，第三、第四、第五、第六机械工业部由国务院领导，同时撤销军委航空、兵器、电子、造船4个领导小组；按照“部院结合、厂所挂钩”要求，将各研究院划归对口国防工业部门领导；各省、市、自治区政府设立国防工业办公室，统管本地区国防工业。1975年1月，第四届全国人大会议决定，将战术导弹的科研生产职能从第七机械工业部中分离出来，成立导弹工业总局，对外称为第八机械工业总局（1979年撤销第八机械工业总局，成立第八机械工业部），同时要求国务院各国防工业部门要对中央下放地方的军工企业进行必要的指导和管理。1977年11月，国务院、中央军委决定成立中央军委科学技术装备委员会(简称“军委科装委”)，作为中央军委的一个部门，统一领导国防科学技术研究和国防工业生产。

调整国防科技管理体制。根据党中央、毛主席关于下决心依靠自己的力量发展国防尖端技术的指示精神，中央军委于1960年初确定了“两弹为主、导弹第一”的国防科技建设方针，要求集中人力、物力、财力，以最大的努力在最短的时间内突破国防尖端技术。鉴于核工业生产和核武器研制技术的综合性和复杂性，仅靠第二机械工业部一个部门很难完成任务，需要全国各方面的配合，1962年9月成立以周恩来总理为主任的中共中央15人专门委员会（简称中央专委）。其主要任务是：在中共中央的直接领导下，加强对核工业建设和核武器研究、试验工作的领导；组织各有关方面大力协同，密切配合；督促检查原子能工业发展规划的制定和执行情况；根据需要，在人力、物力、财力等方面及时调整。委员会办公室设在国防工办，作为日常办事机构，由罗瑞卿兼任主任。1963年初，西北核武器试验场和研制基地建成并投入使用。为了统一管理原子弹、导弹的定型工作，国务院于1963年12月成立国务院特种武器定型委员会，办公室设在国防科委。我国第一颗原子弹爆炸成功后，为了尽快解决原子弹运载工具问题，1965年3月，党中央对中央专委的职能进行了调整，除了管理原子能工业和核武器以外，还要把导弹研制工作管起来，并相应地扩充了委员会的成员。

在大力发展国防尖端技术的同时，为促进国防科技工作的全面发展，党中央十分重视常规武器研制工作，注重发挥国防科委在国防科技建设中的领导作用。1960年10月，为了集中科技资源，经党中央批准，中央军委决定将航空、船舶和无线电的相关研究机构从工业部门中独立出来，与军队的有关科研单位进行整合，成立国防部第六研究院（研制军用飞机）、第七研究院（研制舰艇）、第十研究院（研制军事电子装备），列入军队序列，业务工作由国防科委统一领导。总参谋部、总后勤部和各军兵种也组建或扩建了一批研究院（所），担负本部门、本军兵种常规武器的论证、研制等任务。次年2月，又将第三机械工业部所属的7所高等院校划归国防科委领导。1963年9月，中央在决定撤销国防工业委员会的同时明确规定，国防科委仍是军委领导下的国防科学技术工作的业务领导机关，其日常工作接受国务院国防工业办公室指导。1965年5月，为了适应武器装备试验任务发展，加强对试验工作的集中管理，中央军委决定将导弹、核武器、常规武器试验基地和海军武器试验基地划归国防科委建制，由国防科委统一领导和管理。同时，为加强国防科委对基地工作的管理，以总政治部科学工作部、总后第二物资计划部为基础成立了国防科委政治部、后勤部。1965年8月，中央批准中国科学院提出的卫星发展规划纲要，并决定卫星研制工作改由国防科委直接领导。1967年在调整国防科研体制时，又将中央专门委员会办公室由国防工办改设在国防科委。1965年2月，为了使国防科学技术与国防工业生产有机结合起来，提高国防科技工业建设效益，经国防工办提议，中央决定国防科技工业实行“部院合并、厂所结合”，将由国防科委领导的国防部第六、第七、第十研究院分别并入第三、第六、第四机械工业部。同年8月，将炮兵研究院并入第五机械工业部精密机械科学院。

“文革”期间，我国国防科技工作也受到严重冲击和干扰。林彪、江青反革命集团在以军委国防工业领导小组取代国防工办，控制了国防工业的大部分领导权的同时，又把手伸向国防科技领域。1970年5月，军委办事组决定将国防科委领导常规武器研制职能及所属科研生产单位划归总参谋部、总后勤部和海军、空军，使国防科委的职权范围大为缩小，仅限于战略武器和战术核导弹的研发，从而削弱了国防科委在领导国防科学技术建设中的地位作用。由于周恩来、聂荣臻等老一辈革命家不断采取措施排除干扰，使国防科技事业得以艰难地发展。国务院、中央军委于1975年6月决定成立常规装备发展领导小组，负责对我军常规武器装备的发展方向、装备体制和装备的科研、试制、定型等工作实施统一领导。同时规定，有关常规武器装备的发展方向，装备体制和装备定型等方面的工作，由总参谋部负责办理；有关装备科研、试制、生产等方面的工作，由国防工办负责办理。“文革”结束后，党中央对国防科技战线进行了拨乱反正，先后对中央专委和国防科委、国防工办等机构的领导班子进行了调整充实，使国防科技工业重新呈现蓬勃发展的良好势头。

调整部队装备管理体制。20世纪六七十年代，在调整我国国防科技工业管理体制的过程中，为促进军队装备管理现代化、正规化建设，对五十年代末形成的总参谋部主管装备规划与调配，总后勤部主管装备技术保障的管理体制进行了进一步调整。

1964年初，中央军委决定，将总参谋部和总后勤部的部分装备管理权力下放到军区、军兵种一级的司令部与后勤部，使得各军区、军兵种有了一定的装备分配、调整、动用的自主权，初步形成了总部—军区（军兵种）—部队三级管理体制。由于过分强调军队物资的集中统管，1969年6月，军委办事组决定将总参装备计划部划归总后勤部，与总后军械部及运输部的汽车、陆军船舶的管理机构合并，成立总后装备部，统管全军武器装备。除空军外，各军区、军兵种也进行了相应调整。同年12月，随着中央和各省、市、自治区国防工业领导小组及其办公室成立并纳入军队序列，军队开始全面接管国防工业。1970年5月，常规武器的科研单位由国防科委划归总参谋部、总后勤部和海军、空军建制，解放军各总部和军兵种开始履行装备科研管理职能。1973年9月，中央调整国防工业领导体制，重新成立国务院国防工办，受国务院和中央军委领导、以国务院为主，军队由此开始退出国防工业管理。1975年1月，主持军委工作的邓小平发表《军队要整顿》的重要讲话，开始对军队工作进行整顿。同年3月，军委决定调整解放军总部机构，将总后勤部装备部所属的装备计划工作划归总参谋部，成立总参谋部装备部，总后勤部恢复军械部。随后，各军区、军兵种司令部的装备部门相继恢复。同时6年，中央决定成立常规装备发展领导小组，对常规武器科研工作实施统一领导，并规定总参谋部负责常规武器装备的发展方向、装备体制和装备定型等工作。经过一系列调整整顿，部队武器装备管理状况逐步得到了改善。

（三）优势和局限

20世纪六七十年代，伴随着国家和军队领导体制的不断调整，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制在计划经济的框架内先后经历了几次大的调整。从60年代初的总参谋部主管装备规划与调配、国防科委主管装备科研、国防工办主管装备生产、总后勤部主管装备保障的管理体制，到60年代末的国防科委主管尖端武器研制、解放军总部和军兵种主管常规武器研制、军委国防工办主管装备生产、总后勤部主管装备调配与保障的体制，再到改革开放前的国防科委负责尖端武器科研生产并归口管理第二和第七机械工业部、国防工办负责常规武器科研生产并归口管理第三至第六机械工业部、总参谋部负责装备规划并归口管理常规武器定型与调配、总后勤部负责装备保障的管理体制。

在这种管理体制的作用下，我国国防科技工业和武器装备建设取得了一系列举世瞩目的成就。先后组建了核工业、航空工业、电子工业、兵器工业、船舶工业、航天工业等行业管理机构，形成了健全的国防工业管理体系，有力促进了武器装备的建设与发展，军队武器装备的国产化、机械化水平有了显著提高；组建了一系列国防科研院所，培养了一大批国防科技人才，以“两弹一星”为核心的国防尖端技术取得突破性进展，成功掌握了原子弹、氢弹、洲际导弹、人造卫星和核潜艇技术，使我国成为世界上5个独立掌握核技术和空间技术的国家之一，极大提升了我国在国际事务中的大国地位。

这一时期我国国防科技工业和武器装备建设管理体制，是与我国当时高度集中的计划经济体制相适应的，其调整变化都是在计划经济的框架内进行的。虽然取得了很大成就，但同时也存在着一些自身无法克服的诸多弊端。

国防科技工业和武器装备建设独立于国民经济之外。由于在国防科技工业发展过程中突出其单纯的军事导向，其高层管理机构如国防工办、国防科委等都置于军事管理部门（中央军委）的领导之下，致使国防科技工业和武器装备建设逐渐独立于国民经济之外。特别是1969年在中央军委设立了航空、电子、兵器、造船4个领导小组，直接领导第三、第四、第五和第六机械工业部的工作，使国防科技工业变成了脱离国家整体规划的“另外一个天地”。不仅国防工业的发展日益偏离经济效率目标，而且使国防工业只能发挥服务军事的单一功能，不能有效地发挥其服务经济功能。

党政不分、军政不分、政企不分。随着党委与政府对口设部、对口领导和在企业中党委领导下的厂长负责制的普遍实行，党具体管理经济社会及国防事务的机构大量增加，加之各政府部门和企(事)业单位的行政事务管理权，均由本部门、本单位的党组或党委统揽，形成了“重要问题，党委决定、政府执行；次要问题，政府部门党组去办”权力配置格局，致使党组织包揽了政府机关和企（事）业单位的所有职能。“文革”开始后，集党、政、军权于一身的“革命委员会”的出现和盛行，把党政不分、军政不分、政企不分的一元化领导发展到了极端，取消了现代国家管理所必需的基本分工，使包括我国国防科技工业和武器装备建设管理在内的国家管理难以正常进行。

部门林立，多头管理。我国国防科技工业和武器装备建设的管理机构，有党中央直接领导下的中央专委、国防工办，有国务院领导下的第二至第七机械工业部，有中央军委领导下的总参谋部、总后勤部、科学技术装备委员会，有国务院、中央军委双重领导下的国防工委、国防科委、常规装备发展领导小组，这些机构虽然都有主要职责、主管领域，但相互之间的职能区分并不十分明确，都有一定的科研、制造、生产等管理权限，职能重叠交叉的问题比较突出，且大多自成体系，多重管理、重复建设严重，造成资源的巨大浪费。

组织机构及职能的调整和变动过于频繁。我国国防科技工业和武器装备建设管理机构在20世纪六七十年代进行过多次调整和变动，上到国务院、中央军委的主管部门，下到军工企业、科研院所，大的调整几年进行一次，小的调整每年都有，有时一年之内进行几次调整，撤撤建建、分分合合、变来变去，缺乏相对稳定性，影响了国防科技工业和武器装备建设的有序推进。（未完，待续）