基于制度变迁视角对公共租赁住房制度研究

梁 康

(安徽财经大学经济学院，安徽 蚌埠 233030)

1 我国公共租赁住房制度的历史发展和产生动因

1.1 我国公共租赁住房制度的历史发展

1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全国城镇停止住房实物分配，推行住房分配货币化。

2002年，中低收入家庭住房状况得到进一步改善。

2003年，由于房地产市场的快速发展，使其成为我国经济增长的支柱产业。但住房保障相对滞后，此后，住房保障逐渐上升为基本的民生问题。住房发展的总趋势从以售为主的经济适用房逐渐转向以租为主的公共租赁住房。

2007年，房地产市场发展迅猛，商品房的价格快速上涨，而社会上的中低收入群体的住房保障难以为继，为此政府部门希望通过建立公共租赁住房解决他们的住房问题。大学毕业生或是新就业人员因为事业刚起步，储蓄少，所以，难免存在住房困难问题。鉴于此公共租赁房就是政府支持他们解决住房问题的一种很好方式。

住房城乡建设部等国家部门为于2010年6月联合制定了《关于加快发展公共租赁房的指导意见》。这是我国首部有关发展公租房的指导性意见。在该意见中对公共租赁房租赁的方式、房源的筹集以及针对的人群等做了相应的规定。

之后在2012年7月，住建部颁布了《公共租赁住房管理办法》。

2016年上半年李克强总理主持召开国务院常务会议。会议期间，确定培育实行购租并举，发展住房租赁市场的措施。并指出发展住房租赁企业，鼓励个人出租是加快改善居民尤其是新居民住房条件，推动新型城镇化进程的推动力。

1.2 我国公共租赁住房制度的产生动因

1.2.1 需求层面

因为收入水平有限，刚毕业的大学新生或社会低收入阶层往往会选择公租房来满足自身的住房需要，因此产生了像公共租赁房这样的房租水平低的需求。另一方面，住房是生活上的基本需要。居有定所会使居住者安心投入更多的时间在工作上。同时也能够促进居住者的工作或职业发展。住房需求已经得到满足后的人们将会减轻人们自身的压力，从而使人们能够更多的侧重发展，享受方面的消费，这些行为也有利于促进个人的独立发展，推动社会进步。

1.2.2 供给层面

国外在公共租赁住房方面的发展要早于国内，并且已经探索出符合国情的模式，这就为我国公共租赁住房的发展提供了借鉴案例，在一定程度上，降低我国公共租赁住房制度的设计成本。

另一方面，因为市场失灵的存在，仅仅通过市场是无法实现扩大住房种类的需求。所以这就需要“看得见的手”——政府来干预满足此类需求。政府大力发展公共租赁住房，有助于对我国房地产市场供应的结构性调整，满足中低收入阶层的基本住房所需。这也是在经济新常态大背景下，我国进行供给侧结构性改革的大势所趋。

2 制度变迁视角下改革和完善公共租赁住房政策的思考

2.1 现行公共租赁住房政策存在的缺陷分析

2.1.1 地方政府缺少动力

公共租赁住房的建设主要依靠地方政府的财政支持以及一些优惠政策。但是，目前部分地方政府更多地聚焦于房地产开发，尤其是商品房，不够重视公共租赁住房的发展，同时，在地方，政府对公共租赁住房市场也缺乏严谨科学的发展规划。

2.1.2 公共租赁住房制度不完善

从国家层面角度来看，缺乏统一规范的公共租赁住房的法规制度。此外，地方建设的标准差别较大，不易统一。所涉及的人群覆盖率相对狭窄，最需要住房保障的人群却未能得到房子。例如，在北京、上海等地区的高校毕业生、流动人口数量较多的一线城市，其中多数刚刚参加工作岗位的人员并没有本地户籍。但是，有限的保障能力和管理水平使大部分城市的公租房仍然只保障拥有本地户籍的人口。当前公共租赁房资源不够，对于较低收入水平的家庭或者是新就业人员，要想获得同等的社会保障似乎依旧比较困难。另外，房源布局存在不合理现象，租金的制定和使用制度也不够完善。

公共租赁住房政策未能落到实处的关键就在于没有为其制定专门的法规制度，也就无法以更高的法律效力，所以，也就不能用法律保障公共租赁住房制度的实施，而地方政府在实际的执行过程中也无法保证公正和透明。

2.1.3 资金来源不足

当前公共租赁住房建设还处于政府主导的阶段，有相当数量的企业因为公共租赁住房投资大，而投资获利小的原因，不愿参与其中。鉴于社会融资困难，地方政府面临各种压力，资金短缺，使保障计划难以落实。

2.1.4 公共租赁住房政策存在着供需矛盾

在实际实施中，公共租赁住房政策需要面对的最主要的问题是没有明确界定享受经济适用住房的群体。虽然我国目前还未能给出中低收入家庭标准的具体标准，但我们知道在我国城镇人口中，中低收入家庭占有相当大的比例。然而对于大城市或特大城市的人口来说，房源不足却成为一道不易跨越的坎。

2.2 改进和发展我国公共租赁住房制度的建议

2.2.1 完善公共租赁住房法律体系

纵观这些年我国公共租赁住房制度的建设，大部分的规定都是以指导意见和规章制度体现的。因此，其缺点也很明显，这些做法只是阶段性的措施，缺乏长期的建设规划。通过立法，可以将公共租赁住房制度纳入法律层面，使其进入法制化轨道，再由有关部门科学的规划和多种保障手段，建立一个具有长远性质和长效机制的公共租赁住房制度，一步一步实现我国建成全面小康社会的住房发展目标。

2.2.2 促进公共租赁住房政策的适应性调整与长期实行相结合

一方面，在我国以市场为基础的住房供应体系中，解决中低收入阶层住房保障问题是关键所在。而中低收入阶层在接下来的很长一段时期都会存在，这是由我国的国情决定的，其住房问题的长期存在决定了住房保障政策的长期性。未来，农村人口转移到城市的数量将会随着城市化进程的加快，中低收入阶层居民的数量将会继续增加。因此，公共租赁住房政策绝不能作为政府的一项临时政策，而是在接下来相当长的一段时期内都必须坚持的住房保障政策之一。

另一方面，制度效率有递减现象，这表示着当其低至一定程度的时候，急需进行制度变迁。如果制度不能随着客观实际的变化而做出反应，它必将走向终结。现阶段，作为对公共租赁住房的供应起主导地位的政府，随着经济水平的不断提高，其保障能力也在逐渐增强；相应的，中低收入阶层的收入水平也在提高。所以，公共租赁住房政策须根据各地不同的实际情况具体问题具体分析，对政策的内容诸如房屋标准、申请对象、申请条件、租金水平、退出条件等应当随着客观条件的变化，作出动态调整，使政策能够充分发挥作用。

2.2.3 推动公共租赁住房制度的创新发展

现阶段，公共租赁住房政策无法满足社会现实的要求。出现许多新问题和新情况，而这些政策措施又难以解决。为了应对不断出现的新问题和新情况，需要对我国的公租房制度进行创新沿革。近些年来，各地政府对公共租赁住房政策因地制宜的采取了不同途径的创新，也取得非常不错的成绩。但也必须看到，事物的发展不是一帆风顺的。即使付出一定的代价，走一些弯路，也要大胆的积极的进行创新，这样才能够给我们提供经验教训，为公共租赁住房制度的改革与完善提供源源不断的动力。

[1] 喻莲.保障房“发威” 住房“双轨制”时代来临[N].中国改革报，2011-09-22.

[2] 新华网.国务院确定发展住房租赁市场，倡导购租并举[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-05/05/c_128958619.htm.2016-05-05.

[3] 刘诚，吴珊.重庆公租房政策实施和评价[J].经济研究导刊，2014，(13)：243-244.