三大因素制衡下的中国城镇化

2016-12-30刘行坦

经济研究导刊 2016年27期

关键词：城镇化政府资源

管　华，刘行坦

（广东科技学院思政部，广东东莞 523083）

三大因素制衡下的中国城镇化

管华，刘行坦

（广东科技学院思政部，广东东莞 523083）

城镇化是资源的重新布局，涉及的是区域经济和社会发展问题。从根本上说，城镇化的核心问题是实现资源的优化配置，最终实现人的城市化。为了趋利避害，解决好这一问题，走出一条具有中国特色的城镇化之路，在城镇化过程中应该研究政府、市场、社会三大因素，并处理好三者之间的关系，正确发挥它们的作用。

三大因素；作用；制衡；城镇化

2014年，随着中央城镇工作会议的召开，我国城镇化进入到了一个总体有序发展的新阶段。城镇化是资源的重新布局，涉及的是区域经济和社会发展问题。从根本上为说，城镇化的核心问题是实现资源的优化配置，最终实现人的城市化问题。如何趋利避害，解决好这一问题，走出一条具有中国特色的城镇化之路。我们认为，城镇化过程中应该研究政府、市场、社会三大因素，处理好它们之间的关系，正确发挥它们的作用。

一、政府在我国城镇化中的作用

关于政府在城镇化中的作用，中央城镇化工作会议做了原则性规定：推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中决定性作用，又要更好地发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设置、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；中央制定大政方针，确定城镇化总体规划和战略布局；地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性地开展建设和管理工作。

理论界从不同的角度对政府在城镇化中的作用进行了深入的分析，这方面内容非常丰富。关于政府在城镇进程中应该起什么作用，理论界主要有两种不同意见：一种认为城镇化过程中，政府应该起主导作用；另一种认为城镇化过程中，政府要重“引导”避“主导”。两种观点中，政府在城镇化过程中应起主导作用是大多数学者的观点。

关于政府在城镇化过程中应起主导作用，林涵碧解释了什么是政府的主导作用，她认为，政府的主导作用是指政府把握城镇化的战略定位、发展方向、发展路径、引导城镇化向正确的方向发展［1］。曹洪、何代忠分析了城镇化过程中为什么需要政府主导的原因，指出农村社区自然城镇化不具备必要的、足够的内生性因素，只能采用通过强大的外生性因素，特别是采取涉农制度措施，从而促进内生性因素发展，即政府自上而下地促进农村城镇化［2］。张光进指出了离开政府主导城镇化的后果，可能会导致公共产品和公共服务供给不足，出现市场失灵现象，进而导致城镇化无序发展，产生和形成一系列“城市病”，甚至由于风险累积而引发社会危机，进而强调了政府主导作用的重要性［3］。

关于城镇化过程中，政府要重“引导”避“主导”的观点。辜胜阻认为，城镇化有三种模式：一是放任式的模式，放任式的城镇化会造成市场失灵问题；二是政府主导型模式，但政府过多干预，会造成政府失灵问题；三是政府引导式模式。新型城镇化要避免市场失灵和政府失灵，必须把政府有形之手与市场无形之手结合起来，警惕五大误区，政府要重“引导”避“主导”［4］。政府引导式模式，就是强调政府在城镇化过程中既不能越位，也不能缺位，做政府应该做的事。

关于政府在城镇化中的作用，虽然大家在认识上有一定差异，但总体上看是一致的，即政府是推进城镇化的驱动因素，具有不可替代的作用。

二、市场在我国城镇化中的作用

综上所述，政府在城镇化中的作用是不容置疑的，但政府的作用也是有局限性的。主要有两个方面的原因：

第一，客观原因。城镇化有自身运行规律，由于规律运行的复杂性，政府对规律的认识需要一个过程。政府不是万能的，政府不能创造规律，不能消灭规律，只能顺应规律的要求，按规律办事。在没有完全搞清规律运行趋势之前，政府有一个试错的过程，这是政府作用局限性的现实表现。

第二，主观原因。政府既是公共利益的代表，同时又具有自身利益。政府作为公共利益的代表，在城镇化过程中，会最大可能地根据城镇化运行规律，根据市场经济规律，实现公共资源的优化配置，最大限度满足农民变市民过程中利益的实现，实现人的城镇化；但政府由于有身自利益，在城镇化过程中，政府会考虑城镇化推进对本届政府的影响，这种影响对地方政府会更大一些，因为出售土地是多数地方政府的财政的主要来源，地方政府通过推进城镇化，可以获得大量的土地储备去进行项目开发，以获得更多的财政收入；加上推进城镇化也是地方政府的重要任务，是地方政府政绩的重要标志，如果地方政府为了政绩和土地财政的更好的实现，不计后果，大搞造城运动，结果就会出现土地的城镇化了，而没有实现人的城镇化化，甚至出现大量“鬼城”，造成资源的大量浪费和严重的社会后果。不幸的是，这种后果已经出现，这反映了城镇化过程中，政府作用确有局限性。

可见，要实现资源的优化配置，实现人的城镇化，必须处理好政府与市场的关系，在发挥政府作用的同时，重视市场的作用。关于市场在资源配置中的作用，从党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”以来，我们党对市场作用的认识一直在深化，党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，标志着市场配置资源是最有效的形式的观点成为了全党的共识。因此，在城镇化进程中，必须坚持市场在配置资源中的决定性作用。

理论界关于市场在城镇化中的作用，大多是从政府与市场关系来展开的。其中，王洁晶、汪树锋等分析了城镇化中为什么要注重市场作用的原因。王洁晶认为，城镇化要尊重市场经济规律，让市场机制起作用。一方面，面对城镇化这样复杂的社会工程时，信息搜集不可能达到最佳状态，政策制定交易成本极高，失败的风险大；另一方面，各利益主体由于面临激励不同而预期不同，极有可能导致个人理性与集体非理性的情况，使结果偏离初衷。她认为，城镇化似乎要“无为而治”［5］。汪树锋认为，作为城镇化主要表现形式的人口转移，实际上应该是社会经济资源由低效率的农村向高效率的城市转移和聚集的过程，这一过程的实质是资源的重新配置过程，很显然它主要应该由市场来决定。只要迁入的收入大于迁移的成本，则流入城市的劳动人口将会增加，城市规模也随之扩大，反之则会缩小［6］。王剑波探讨了怎样用市场化来推进城镇化的路径，他认为，城镇化本身就是工业化和产业化聚集过程，城镇化的实质是资源配置的市场化过程，是政府部门为主导，企业为经营主体，利用市场手段对构成城镇空间的载体及资源进行重组、集聚、营运，实现资本动态发展过程［7］。理论界的结论是在城镇化的过程中，市场对城镇化的决定作用是不能忽视的。

市场是通过市场机制来发生作用的，市场机制表现为供求机制、价格机制、竞争机制，三大机制综合作用的形式是价格围绕价值上下波动，以此来调节资源的配置，其实现过程是市场活动的主体，根据市场提供的价格信号，把资源配置到最能获得收益的部门去，以实现利益最大化，通过资源在各部门的不断转移，来实现资源的优化配置，城镇化就包括在这个过程之中，市场在城镇化中的作用是政府不能代替的。

当然市场本身也有缺陷，因为市场的作用带有自发性、事后性、逐利性，因而它无法克服城镇化过程中的盲目建设和重复建设问题，无法解决城镇化过程中产生的贫困人口问题，无法避免城镇化过程中农村人才流失和环境恶化等问题。如果说政府不是万能的，那么市场同样也不是万能的，城镇化过程中把两者结合起来不是权宜之计，而是经济社会运行的必然要求。

三、社会在我国城镇化中的作用

关于政府和市场在城镇化中的作用，理论界讨论得已经比较充分了，但关于社会在城镇化中的作用，理论界并没有直接展开论证，从一些间接的分析看，大多把市场的作用与社会的作用看成一体。我们认为，在城镇化过程中，应该把市场的作用与社会的作用区分开来，因为事实上，它们之间既有差别，又有联系。

从差别来看，在城镇化过程中，市场提供的是一种机制即市场机制，市场正是通过供求机制、价格机制、竞争机制的相互联系、相互制约、相互影响，来调节城镇化过程中社会资源在空间的优化配置的。而社会的作用主要是社会组织和个人根据机会成本的比较和边际收益的预期，来选择人、财、物在空间的转移，这种转移对城镇的形成、规模的大小会产生直接影响。

当然两者又有密切联系，因为市场机制调节的对象是资源的配置，在市场机制的作用下，社会组织和个人根据市场的供求、价格、竞争关系的变化，计算机会成本，比较预期收益，做出资源转移的方向、方式的决策；正是这种资源的转移，使供求、价格、竞争关系发生变化，从而影响着市场机制发生作用。

长期以来，我国在推进城镇化过程，为什么会经常出现追求土地城市化，而忽视人的城市化倾向，主要原因是部分地方政府为了满足财政收入和政绩的需要，而原因背后的实质是忽视了社会主体的利益，这是值得我们思考的。

怎样减轻城镇化过程中政府土地财政的压力，办法是政府应该简政放权，让社会成为城镇化的投资主体，提高社会参与城镇化的积极性和主动性，真正实现人的城镇化。

因此，本文认为，在中国城市化的过程中，应该发挥政府主导作用、社会主体作用、市场纽带作用，以促进中国城镇化的健康发展过程。

［1］林涵碧.城镇化进程中政府的职能作用［J］.城市发展研究，2006，（1）.

［2］曹洪，何代忠.加快我国农村社区城镇化进程应该发挥政府主导主用［J］.农村经济，2006，（3）.

［3］张光进.政府在城镇化中的作用［J］.陕西发展与改革，2011，（6）.

［4］辜胜阻.新型城镇化：政府要重“引导”避“主导”［J］.中国经济周刊，2013，（17）：22-23.

［5］王洁晶.城镇化：尊重市场规律与推进制度变革并举［J］.国际城市规划，2013，（3）.

［6］汪树锋.城市化的本质及其政府在城镇化过程中的作用［J］.城市建设，2009，（47）.

［7］王剑波.用市场化推进城镇化的创新思考与科学发展模式［J］.今日科技，2011，（11）.

［责任编辑吴迪］