“一带一路”战略风险评估及应对建议

魏琪嘉　肖宏伟



“一带一路”战略风险评估及应对建议

魏琪嘉肖宏伟

摘要：“一带一路”是一次前所未有的战略创新，但也面临波云诡谲的风险；是一项举世瞩目的系统工程，但也面临错综复杂的挑战。在描绘了美好蓝图的同时，“一带一路”也遭遇到现实的尴尬。“秩序之争”“格局之争”的杂音甚嚣尘上，沿线国家发展水平参差不齐、利益诉求各不相同、国家关系莫可名状。在全球政治、经济再平衡的背景下推动该战略落地，认清风险并做好防范是需要得到高度关注的。直面风险、未雨绸缪，“一带一路”才能顺利推进，才能真正成为一条繁荣之路、亲善之路、交流之路。

关键词：“一带一路”风险防范建议

肖宏伟，国家信息中心经济预测部助理研究员、博士。

一、“一带一路”战略面临的风险问题

“一带一路”是开放合作的产物，战略机遇不言而喻。然而，机遇从来都是和挑战并存的，针对战略推进过程中的风险，如地缘政治风险、投资安全风险、国内相关的管理风险以及潜在的债务隐患，应引起足够的重视。否则，很有可能因其中个别的风险而导致事倍功半、事与愿违的结局。

(一)地缘政治波云诡谲

“一带一路”沿线地缘政治关系错综复杂，是各国战略博弈的敏感区域。沿途各国的战略判断及其政策立场将影响“一带一路”战略的推进。

1.美、日刻意的战略挤压。“一带一路”与美国“新丝绸之路”具有潜在竞争关系，对日本主导的亚洲开发银行(简称“亚行”)构成现实挑战，与美、日的“亚太再平衡”政策形成战略冲突。美日对“一带一路”战略的“抹黑”“唱衰”“分化”“干扰”存在必然性，其进行战略排挤的手段可通过“五个利用”来进行：利用与沿线国家的特殊关系怂恿民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等“三股势力”搅局；利用我与东南亚国家的海洋主权争端，挑唆有关国家制造事端；利用沿途部分国家的国内反对派搞“二次革命”，破坏和平稳定从而制造障碍；利用基础设施建设的环保、劳工标准等，诋毁攻击“一带一路”战略；利用亚行基建项目与中国展开竞争。

2.俄、印客观的战略疑虑。俄罗斯、印度作为“一带一路”重要的节点国家，在已经意识到该战略对推动其本国经济发展的积极促进作用的同时，也对“一带一路”战略存在诸多疑虑。从俄罗斯方面看，担心“一带一路”分化俄罗斯倡导的欧亚经济联盟，担心“一带一路”干扰俄罗斯主导的“后苏联”空间经济一体化，是俄罗斯主要的战略疑虑。从印度方面看，“一带一路”的第一步就是建立中巴经济走廊，增强中国与巴基斯坦、阿富汗之间的经济联系。经济走廊一旦建成，印度通过笼络阿富汗制约巴基斯坦的努力或将付诸东流。担心被中国包围、担心南亚地区现有的平衡被打破是印度对“一带一路”战略的主要疑虑。俄、印这种担忧自身地缘政治格局因经济格局变化而被改变的心态，很有可能对其现有的合作立场造成负面影响。

3.中亚、西亚国家被动的战略摇摆。目前，中亚、西亚国家对“一带一路”普遍持欢迎态度，其战略目的是通过融入“一带一路”繁荣本地区经济，从而摆脱俄、美、欧对该地区的战略控制。但是，这些国家参与“一带一路”的战略定力可能受到各种因素的干扰。一方面，政治风险影响其积极参与“一带一路”的定力。中亚、西亚国家正进入政治风险上升期，即将开展的新一轮大选对政治稳定性是一场严峻考验，反对派实力大、对现任政府冲击力强是客观事实，“一带一路”战略面临在这些国家被搁置的风险。另一方面，安全风险可能使这些国家无暇他顾。地区种族、民族、宗教等问题相互混杂、交织联动，严重影响社会稳定的同时，极有可能抵消其参与“一带一路”建设的战略积极性。

(二)投资安全存在诸多隐患

如果说地缘政治风险尚且只是“肘腋之患”，具体而又复杂的投资风险则可能是真正的“心腹之忧”。项目投资是“一带一路”落地的支撑，资金、法律是衡量投资安全程度的重要因素。“一带一路”沿线60余个国家，经济发展程度、政治体制、法律体系千差万别，支撑“一带一路”战略而进行的对外直接投资将在异常复杂的环境中进行，保障投资安全是最直接最现实的问题。

1.资金来源不确定性强。以安全的方式为项目建设融资是“一带一路”顺利建设的关键。“一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家或发展中国家，这些国家发展意愿虽然强烈，但自身原本就缺乏充足的资金用于相关投资，私人部门与境外主体出资有限，从而使得中国政府不得不成为主要的出资者。据亚行估算，“一带一路”亚洲部分的基础设施建设每年至少需8000亿美元。仅依靠国家开发银行、亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)与丝路基金的投资，不可能弥补如此大的资金缺口。显然，资金来源的不确定性已成为“一带一路”战略的掣肘，单一的投融资模式也难以满足项目建设的需要。

2.法律、法规风险影响投资安全。首先，是法律、法规的一致性问题。沿途国家如哈萨克斯坦、土库曼斯坦等国家不是世界贸易组织(WTO)成员，这些国家有关法律、政策不受WTO法律制度的约束，其许多法律法规、政策与WTO要求不一致，在通关程序、技术输出、技术引进、反倾销政策方面存在壁垒。其次，是法律、法规的完善性问题。有些国家缺乏立法基础与条件，人治多于法治，执法机制不健全，依法合规难度大，存在利益寻租空间。在法律不健全的背景下，外国投资可能被强制国有化，基础设施或厂房受到战争破坏而无人承担相应责任，部分国家可能出现主权信用违约。最后，是法律、法规的连续性问题。沿线国家极有可能为了维护本国产业安全，不断调整相关法律政策，政策的反复变动对于市场化投资势必造成影响。例如，蒙古国2000年—2010年数次对其《矿产法》进行反复修订和调整，导致中国对蒙矿业投资多次出现波动。

(三)一拥而上易引发争抢资源

从国内的角度看，在国内经济减速换挡之际，各省市寄希望于“一带一路”为地方经济发展提供强劲动力的愿望非常迫切(数据显示，包括新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、重庆、云南、四川等17个省区市将“丝绸之路经济带”战略列入了2014年度《政府工作报告》中，这17个省市经济规模之和占全国比重高达56%)。但一方面是迫切的发展愿望，另一方面却是有限的发展资源，在政绩考核机制尚未完全调整到位之时，应谨防各地在融入“一带一路”战略的过程中出现“一拥而上”的局面。

1.抢“定位”。为凸显本地区在“一带一路”战略中的重要性，“起始点”“桥头堡”“战略支点”被很多省份用来形容自己在“一带一路”中的定位。争抢定位更多是基于提升知名度的考虑，背后缺少坚实的机制支撑，也缺乏对自身优劣势的准确分析。将本省资源与沿途国家的产业结构、市场容量、产业升级趋势做好对接，提升区域产业配套能力，才是各省在融入“一带一路”中应该着重考虑的战略性问题。

2.抢“项目”。实地调研中发现，不少省市在对“一带一路”的理解上稍显狭隘，认为“一带一路”就是项目建设，就是项目投资，只要能上几个“大工程”“大项目”，就是成功地融入了“一带一路”战略。显然，这种思维模式没有突破凯恩斯主义的理论框架。各级政府应该意识到，中国通过项目建设推动战略落地，更重要的是为了拓展中国资本和技术的世界影响力，而贯彻这一战略的主体是企业，但中坚力量是地方政府。项目即便被争取过来，如果缺少配套，缺少切合实际的规划，仅仅依赖“体制内”的能量来开创“一带一路”新局面难度很大。

(四)债务风险容易导致系统性风险

在国内债务水平居高不下之际，利用传统融资模式开展基础设施投资建设，将推高负债水平。然而，现阶段采用的债务置换模式对存量债务进行展期的做法，本身就存在风险。

1.国内债务水平居高不下。根据证券时报网2015年3月29日刊登的《2015一带一路拉动投资规模或达4000亿》文章内容显示，各地方“一带一路”拟建、在建基础设施投资规模约为1.04万亿，以2~4年为项目建设周期，平均每年投资金额在3000亿左右。然而，中国目前的社会负债率已经超过世界平均水平。麦肯锡2015年报告估算，2014年底中国政府负债、企业负债和家庭个人负债已经达到国内生产总值(GDP)的2.8倍。与高负债形成对比的是，财政收入由高速增长转为中低速增长，2014年全国一般公共财政收入增速以8.6%的速度创下23年来的新低，首次进入到个位数区间。在此背景下，推进“一带一路”建设增加基础设施等投融资，应慎之又慎，对项目进行充分评估，对融资渠道和成本收益做充分规划，防止因推进项目建设而推高债务水平，从而引发社会债务危机。

2.债务置换不当或将引发“多米诺骨牌”效应。目前很多地方政府通过信托公司等金融中介置换政府债务，信托公司以项目融资者身份在资本市场以较高利率进行项目融资。这种置换方式，固然是调动了金融机构参与置换债务的积极性，但是本质上仍然有“拆东墙补西墙”的隐忧，实质是将债务进行变相展期，延长债务链条，未来一旦发生系统性风险，很容易引发“多米诺骨牌”效应。

二、产生风险的原因分析

风险产生存在客观的原因。分析这些原因，并不是畏惧风险，而是为了更好地防范风险。归纳起来，主要有以下四点原因。

(一)大国角逐使区域局势复杂化

美国重返亚太，使得整个亚太地区的政治局势复杂化。在此背景下，亚太地缘格局以及竞争格局发生变化的概率增大；美、俄在中东地区角力，叙利亚问题日趋复杂，欧盟也被牵扯进来，整个中东、中亚的局势晦暗不明；美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判已经取得阶段性进展，对中国外贸影响程度尚需仔细评估。地区的复杂局势给安全开展“一带一路”建设提出了更高要求。妥善处理与地区内各国的关系，减少分歧、求同存异，难度不小，不可控因素较多，风险不容小视。

(二)信息不对称客观存在

“一带一路”沿线国家法律、法规、技术标准和管理制度各不相同，信息不对称导致的风险客观存在。从法律方面看，沿线国家涵盖了欧洲大陆法系、英美法系、阿拉伯法系、印度法系等不同类别的法律体系；从技术标准看，有欧式标准，也有美式标准；从管理制度看，各国在投资、外资管理方面规定各不相同，客观上加大了中国对外投资的难度。

(三)全球经济不景气可能导致竞争格局发生变化

首先，受发达国家复苏步伐缓慢、发展中国家市场风险加大等因素的影响，金融危机前的很多问题如公共和私人债务高企、投资收益下降等没有得到很好解决。在此背景下，全球资金流动性成为大型基础设施建设融资的瓶颈所在。

其次，全球竞争格局可能发生变化。2008年金融危机后，发达国家大力推进以数字化制造为特征、以发展新兴产业为重点的“再工业化”，力图通过这项系统工程，改变“发达国家控制研发、设计、销售环节，发展中国家进行加工制造”的全球产业分工格局，重塑发达国家制造业竞争优势，加强对技术至高点的争夺能力，从而形成全价值链的产业竞争布局。各国纷纷出台推动新一轮产业变革、助推“再工业化”的战略举措。德国发布了《保障德国制造业的未来——关于实施工业4.0战略的建议》，将新一代互联网技术全面渗透到制造领域，构建智能生产网络。美国政府先后制定出台了《先进制造伙伴计划》《重振美国制造业政策框架》《制造业促进法案》《先进制造业国家战略规划》等，重点发展高性能计算，推广先进制造业集群网络和智能工厂生态系统。据此判断，本轮欧、美“再工业化”不是向传统制造业的简单回流，以高新技术为依托，发展高附加值制造业，重塑具有强大国际竞争力的新型工业体系才是其真正的战略意图。在此背景下，中国对外输出优质产能，是一次从发展战略到发展理念的转型升级，只有更加注重实体经济发展、重视发展先进制造业，才能实现制造业的跨越式发展。

(四)国内正处于转型升级的阵痛期

一方面，结构调整的阵痛影响传统制造业投资的积极性。受产能过剩矛盾依然突出、工业品出厂价格持续下降、工业企业利润下降的影响，制造业投资增速持续回落、企业用工量减少，企业投资意愿不足。此外，央行公布的企业家信心指数也显示，2015年9月，企业家信心指数和经营景气指数分别仅为50.5和49.4，为近一年来最低水平。另一方面，结构调整的阵痛加大了地方政府管理经济的难度，对获取发展资源稳增长非常急迫。当前，稳增长、惠民生压力与调结构、促改革之间的关系，难以简单地理顺和统筹协调，如何解决好两者之间的“时间差”，对许多地方政府而言都是一个不小的压力。转型升级必然伴随着淘汰落后、就业人员再安置、财政收入减少、增长速度放缓等严峻问题，若处理不好就会激化社会矛盾，带来大量失业。总的来说，去产能、去库存、调结构还需要渡过一段艰难困苦的过程。

三、应对风险的政策建议

“一带一路”战略要真正落地，必须做好风险评估，建立一套可接纳、可互动、可互补、可操作的风险防范机制。应立足于风险防范，先易后难，做实做细政府间合作，加快完善“一带一路”的制度保障。特别要提到的是，环境保护这四个字往往容易被忽视。在诸多风险中，环境、生态标准往往成为激化矛盾的导火索，或者成为国际反华势力攻击中国的借口。在生态化已经在全球取得共识的背景下，推进“一带一路”建设同样不能忽视环保因素。

(一)整合数据，为全面评估风险奠定基础

“知己知彼，百战不殆”。完善国别风险评估，建立国别资料库和数据库意义重大。建议建立国别数据库，整合分散的数据资源，把沿线国家的经济概况数据化、指标化，为风险评估做好数据储备。建议制订《“一带一路”沿途国家项目建设指导意见》，建立项目建设储备制度。工作可以分为三步展开。

一是利用中国驻外使领馆、中资企业、驻外金融机构的海外信息优势，分门别类整理国情信息。中国驻外使领馆专门设有经济商务参赞处，熟悉一线情况，对所在国情况最了解，信息统筹作用非常关键；海外中资企业常年在国外经营，在“走出去”的实践中积累了丰富的经验，对风险把控得也最为准确，是风险识别的有效力量；驻外金融机构具有“融资”“融智”的双重功能，是创新融资模式、拓展资金来源的重要支撑。这三方力量的整合与统筹，对于全面整理国别信息意义重大。二是加强信息反馈，由政府、智库、企业三方合作，共同编制《沿途国家投资开发指导意见》(简称《指导意见》)，构建“一带一路”投资信息数据库(简称“数据库”)。《指导意见》内容可涵盖：当地政治、经济、社会、民生概况；当地投资法律与相关法规；潜在风险分析；项目所在地国家的发展诉求；中方的优势和劣势分析；项目储备库。数据库可以按照时间序列的形式涵盖经济、社会、民生、风险评估等各项指标。三是将上述信息通过政务专网的形式，与地方政府进行共享。第一步，加强政务系统纵向内网工程的建设，便于传输信息。第二步，制定相关保密条例和信息调用规则，完善信息的保密和使用制度。第三步，将《指导意见》、数据库内容录入政务专网，将信息数据化，实现各级政府内部的信息共享。

(二)有效沟通，进一步扩大合作共识

“国之交在于民相亲、民相亲在于心相通”，争取沿线绝大多数国家和民众对“一带一路”战略的理解至关重要，同时应摒弃那种“只唯上、不唯下”的做法。一方面，继续与沿线国家政府进行深入沟通，形成机制化的沟通管道。通过高层互访巩固合作意向，为双方合作确定原则，指明方向；建立两国之间部长级会议交流机制，定期会晤，落实两国高层互访达成的成果，及时评估在合作中出现的问题，消除分歧。另一方面，加强与当地非政府组织联系，为项目顺利推进增添稳定的因素。可以考虑通过项目建设本地化的模式，将项目建设与产业工人的职业技能培训、劳工招聘等事项结合起来，让项目建设惠及当地民生、帮助解决就业，争取更多民众支持。通过两轨并行的方式，让中方的基础设施建设项目赢得当地政府、民众、项目投资者的共同认可，实现经济效益、生态效益、民生效应、社会效应四轮驱动的良性局面。

(三)坚持原则，开展灵活外交

一是对美、日，管控分歧、避免冲突。加强战略制衡，在亚投行、国际反恐合作、朝鲜半岛问题等国际事务方面进行沟通，客观上起到战略制衡的作用，让美、日有所忌惮。同时，尽可能与其国内的财团、大公司沟通，减少利益对抗，使之朝向至少不妨碍或少妨碍“一带一路”建设的方向发展。二是对俄罗斯和印度，共享收益、共担风险。加强战略磋商，推动民间智库的交往，探讨合作开发、经营的可能性。中俄两国战略互补性强，特别是俄罗斯在叙利亚问题上与美欧国家关系紧张之际，俄罗斯在国际问题上寻求中方支持将在情理之中；中国和印度虽然在地区问题上存在一定分歧，但两国经济联系日益紧密，印度本身又具有“不结盟”的政治传统，两国以“一带一路”为契机，合作空间将十分广泛。三是对于其他国家，海陆统筹、东西互济。将政治关系优势、地缘毗邻优势、经济互补优势转化为务实合作优势。构建双边为主、多边为辅的政府间交流机制，实现“一带一路”战略与沿线国家发展战略的有效对接。

(四)多策并举，拓宽融资渠道

成立多边金融机构，解决资金瓶颈。除了亚投行和丝路基金外，多渠道拓宽资金来源。一是与金砖国家开发银行、上合组织开发银行、中国-东盟投资基金合作，形成一套“利益共享、风险共担”的金融决策机制，为“一带一路”建设提供资金保障，重点做好贷款风险的评估工作。同时，建立奖惩机制，根据项目实施的进展、预期效果，动态决定增加、减少资金投放。二是引导民间力量进行海外投资。加速推进公私合营模式(PPP)的运用，变政府主导为政府、民间双轮驱动。简化民间资本出海的审批程序，为投资企业提供更加低成本、便利的融资、保险等服务。三是开发多种多样的金融产品，如对外担保、混合贷款、丝路债券等，通过金融创新疏通融资管道。改无偿投入为股权投资，为重大项目建设筹措有效资金，加大扶持力度。运用财政资金撬动社会资本，发起设立政府股权引导资金、PPP引导基金和铁路基金，制定完备的风险防范措施和止损措施，有效提振投资信心。

(五)统筹协调，做好规划的衔接和评估

科学合理规划，做好中央、地方两级规划的对接及评估工作。建议中央在汇集地方关于“一带一路”规划信息的基础上进行统筹，对不适当的理念、不合理的定位、不完善的项目果断说“不”，指导地方在充分发挥积极性、挖掘本地资源优势的基础上科学制定相关发展规划。一是利用发改系统上下联动建设的有利契机，加强中央对地方在规划制定方面的业务指导。具体的方式可以是举办规划编制的讲座，定期进行全系统的业务培训等。二是对地方规划执行情况定期进行评估和反馈，一方面吸取地方好的经验和做法，积极推广，另一方面对规划的执行情况进行督查，强化规划的严肃性和约束性。

(六)苦练内功，加快制造业转型升级步伐

开展“一带一路”建设，应充分发挥该战略对中国制造业转型升级的倒逼作用，抓住有利战略机遇，推动国内制造业转型升级。通过开展国际产能合作，提升中资企业对外经营、对内管理的水平，增强中资企业特别是制造业企业提升产品质量、进行科技创新的意愿，扩大中国产品在国际上的影响力，在国际产能合作的大潮中，打造一批中国制造业转型升级的领头羊企业。否则，我们帮助沿途国家提升竞争力的同时，自己的竞争力反而会不断丧失，离“共赢”的格局可能越来越远。具体提出以下三点政策建议。

1.加大重点领域有效投资。一是提升技术改造投资在工业投资中的比重，重点支持工业转型升级重点领域、关键环节的技术改造。二是加快推进已经确立的如增强制造业核心竞争力、城市轨道交通等重大工程包投资建设。三是加快城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设。在建设的同时，同步规划公共交通、通讯等配套设施。

2.制定涉企收费的“负面清单”。建议明确涉企收费项目，项目之外的收费一律视为违规。同时，针对涉企负担调查缺乏数据、信息不对称的问题，建立国家、省、市、县四级企业负担相关信息上报、调查系统，跟踪研究企业负担情况，动态掌握工业(制造业)企业负担变动情况。

3.加快布局制造业转型升级。一是规划先行。制造业转型升级乃大势所趋，美国“再工业化”、德国“工业4.0”计划已经按部就班展开，建议抓紧制定与国家相关战略相衔接、能够准确反映未来发展趋势、可操作性强的发展规划。二是重点从优化市场环境、强化要素支撑两大领域着手布局，为后续转型升级的相关政策做好前期铺垫。对于市场环境，高度重视产品质量、营商环境，政府做好监管；强化要素支撑方面，在全社会形成崇尚技术的良好氛围，提高产业技术工人的地位和收入。

(七)重视环保，让洁净产能走出国门

1.强化环保的责任追究制度。杜绝超标违规排放；对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的行为必须追究责任，责任追究不因任期结束而终止；完善经济社会发展考核评价指标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入政绩考核。

2.倡导鼓励绿色生产和消费。在鼓励绿色生产方面，建议分“两步走”。第一步，以全行业的排放标准、环保标准为标杆，不达标的生产企业将被处以罚款，倒逼企业加大绿色生产的投入力度；第二步，在第一步措施推广成熟之际，逐渐提高环保标准，在大型国有企业范围内率先实施与国际同行的环保标准对接，对超过国际平均排放标准的企业给予相应处罚，倒逼大型企业对接国际标准。在鼓励绿色消费方面，加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。

参考文献:

1.邹磊：《“一带一路”的政治经济学》，上海人民出版社2015年版。

2.孙力、吴宏伟：《中亚黄皮书：中亚国家发展报告》，社会科学文献出版社2014年版。

3.张洁：《中国周边安全形势评估，2015》，社会科学文献出版社2015年版。

4.申现杰、肖金成：《国际区域经济合作新形势与我国“一带一路”合作战略》，《宏观经济研究》2015年第11期。

5.赵晋平：《跨太平洋伙伴关系协定：经济影响与对策》，中国财政经济出版社2013年版。

责任编辑：李蕊、张碧琼

作者简介：魏琪嘉，国家信息中心经济预测部副研究员；

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