政治系统理论视角下政府购买居家养老服务政策研究——以南京市为例

刘梦露，王美蓉

（南京农业大学公共管理学院，南京 210095）

政治系统理论视角下政府购买居家养老服务政策研究——以南京市为例

刘梦露，王美蓉

（南京农业大学公共管理学院，南京 210095）

随着我国人口老龄化进程的加快，老年人口的养老保障问题日益突出。为此，南京市政府相继出台了《南京市社区居家养老服务实施办法》《南京市社区居家养老服务标准》等居家养老服务新政，通过政府购买居家养老服务引入市场化机制，提升养老服务资源的利用效率。基于政治系统理论，以南京市为例，对政府购买居家养老服务的决策过程进行分析、评价和反馈，提出进一步完善政策的可行建议，以期真正实现“老有所养”的政策目标。

政治系统理论；政府购买；居家养老服务

随我国人口老龄化进程加快，传统家庭养老面临严峻挑战，发展居家养老成为当前我国应对老龄化挑战的重要战略选择。在政府转型过程中，政府购买居家养老服务的举措成为养老保障领域的重要探索。运用政治系统理论对政府购买居家养老服务新政进行分析，对于深刻理解政策的实施背景与目的，完善政府购买居家养老服务机制具有重要意义。

一、分析框架：政治系统理论

政治行为主义代表学者戴维·伊斯顿认为，政治系统模型是公共政策分析中最具解释力且最具有普适性的模型，把政策主体假设为政治系统，政策过程假定为“输入—决策—输出—反馈”这一系统运行过程。即政治系统在外部环境影响下对系统提出要求，并运用社会资源对要求予以支持，构成施加于政治系统压力的主要来源；政治系统则通过输出决策来应对，由此产生公共政策作用于政治系统的环境，外部环境又会产生反馈，政治系统据此做出新的反应，在动态过程中实现对社会价值的权威分配。本文根据政治系统运行的基本过程建立分析框架。

二、理论应用：政治系统理论视角下政府购买居家养老服务政策

政治系统边界以外的社会环境对系统产生直接影响，还通过影响政治系统成员的利益诉求间接作用于政治系统，向政治系统输入要求和支持信息，政治系统进行反应，输出公共政策，并在政策实施过程中进行政策反馈，从而使得政治系统处于动态变化过程中，基于政治系统理论视角，具体到政府购买居家养老服务政策制定和实施的过程亦是如此。

（一）输入过程：社会环境和政治系统成员的要求和支持

当前我国人口老龄化的形势已经十分严峻，化兼具“发展速度快”“养老准备不充分”等特点，受社会环境和传统养老意愿的影响，“居家养老”成为主流养老方式，以社区为依托的社会化养老服务作为对家庭养老功能的补充应运而生。然而，社会化养老服务处于新生发展阶段，前期由政府作为养老服务的直接提供者，产生了一系列“政府失灵”问题。同时，政府职能的转变为NGO组织提供了越来越大的发展空间，日益增多的非营利组织在完善市场经济体制，推进服务型政府建设等方面发挥重要作用。作为试点城市，南京市涌现了以“心贴心居家养老服务中心”为代表的多家非营利社会养老服务组织，为实施政府购买居家养老服务政策提供了可能性和支持。以上诸多因素相互影响，成为南京市政府购买居家养老服务政策输出的主要推动力。

（二）决策与输出过程：政府购买居家养老服务

基于以上信息，南京市出台《南京市社区居家养老服务实施办法》《南京市社区居家养老服务标准》，通过政府购买居家养老服务推进非营利社会组织参与居家养老服务供给，引入市场机制提高养老服务资源的利用效率。政策明确规定具有南京户籍且常住的五类人群，如满足以下条件之一：城镇“三无”人员、农村“五保”人员；低保及低保边缘的老人；经济困难的失能、半失能老人；70周岁及以上的计生特扶老人；百岁老人，可以申请政府购买居家养老服务；在政策实施方面，南京市主要在个中心城区的街道社区进行试点，致力于建立服务网络全覆盖，包括服务管理网络和服务实体组织。服务管理网络主要为社区居家养老服务中心，是政府购买民间组织服务的载体，是对区街道的居家养老服务工作进行具体指导、服务审批、监控、评估；服务实体组织主要吸纳本市失业人员，为居家老人提供生活照料、家政和精神慰藉等服务。各级政府采取购买服务、资金补助、提供场所等扶持措施，引导和鼓励NGO组织和家政服务企业参与其中。

（三）反馈过程：政府购买居家养老服务政策评价

1.政府购买居家养老服务政策取得的成效。政府购买居家养老服务满足了多样化的养老服务需求。随着社会的不断发展，居家老人对公共服务的需求呈现出多样性和多层次性。社会组织以需求为导向，低成本为群众提供多样化、专业化的服务；政府购买居家养老服务加快了服务型政府的建设进程，在政府职能寻求转变的大环境下，南京市政府的这项政策正是转变政府职能，建设服务型政府的集中体现。南京市政府放权给非营利组织，以非营利组织为依托，实施服务职能，扮演养老服务的规划者、购买者、监督者角色，提高了运行效率，使公众享受到社会发展所带来的好处，是值得完善与推广的公共服务供给方式。

2.政府购买居家养老服务政策存在的问题。在问题认定方面，当前南京市的非营利组织定位不够清晰，绝大多数非营利组织是由政府扶持开展，接受政府主导，这决定了部分民间组织无法完全脱离政府组织，缺少自力更生的能力和创新意识，导致政府缺少职能委托的对象，影响居家养老服务的模式推广；在政策执行方面，购买程序不规范，社会组织被动运作。政府购买公共服务的具体形式和具体内容均由政府单方决定，社会组织现无法平等地参与到其中。另一方面，政府在选择服务委托对象时，在信息公开等方面有待加强；在政策评估方面，缺乏制度化的监督和评估机制。政府更多的是做规划拨资金，却极少对养老服务工作的开展进行经常性和制度性的监督和检查评估，或多流于形式。

三、结论及建议

（一）大力发展社会力量，提升非营利组织的影响力

鉴于当前非营利组织存在资金短缺、发展缓慢等问题，企业与慈善组织等社会力量的参与是改善这种状况的重要途径，通过公益创投或支持服务项目等方式来促进其发展，慈善组织给予非营利机构更多资金支持，减少对政府的行政依赖，同时借助媒体宣传，提高社会各界对其的认知度。

（二）完善购买政策，引导形成多渠道投入机制

政府应将居家养老服务经费列入财政预算，根据经济社会发展逐年调整，并动员和吸纳民间资本投资居家养老服务产业。此外，对于积极履行家庭养老义务的家庭，政府应大力支持，在经济上给予一定优惠。政府还需制定完善的法规，促进购买服务的顺利实施。

（三）建立健全服务监督机制

鉴于政府购买非营利组织服务存在的风险性，应建立多方监督机制，政府发挥主导作用，实行资金使用公示制度，构建合理的服务反馈和申诉机制；协助非营利组织建立财务与信息公开制度；建立服务质量回访制度，发挥民众的监督作用。

（四）强化培训实现为老服务的专业化和规范化

目前，南京市绝大多数居家养老服务机构只能为老年人提供一些基本的助餐助洁服务，在康复、心理、文化等方面涉及较少。因此，居家养老服务提供组织应设立专业岗位，引进大量经过专门训练的专业服务人员，强化对服务人员的培训，提高护理水平以提升老人生活质量。

［1］李军.公共政策视阈下政府购买居家养老服务研究［J］.江苏大学学报，2014，（5）：16-23.

［2］常敏，朱明芬.政府购买公共服务的机制比较及其优化研究［J］.上海行政学院学报，2013，（6）：53-62.

［3］托马斯·R.戴伊.理解公共政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2011：19-25.

［责任编辑吴高君］

A Study on the Policy of the Government to Purchase the Home Care Service from the Perspective of Political System Theory——Taking Nanjing City as an Example

LIU Meng-lu，WANG Mei-rong
（Schoo of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing210095，China）

With the speeding up of the process of population aging in China，the old-age security problem of the elderly population have become increasingly prominent，Nanjing city government promulgated regulations on the implementation of Nanjing city community service of aged care at home，the Nanjing city community home endowment service standards and other home care services deal，to introduce market mechanism，enhance the pension service resources utilization efficiency.Based on thepolitical system theory，taking Nanjing for example，this paper analyze the government purchase of home care services in the decision-making process and put forward suggestions to further improve the policy in order to realize the policy goal of providing for the elderly.

political system theory；government purchase；home care services

C913.7

A

1673-291X（2016）25-0041-02

2016-07-08

刘梦露（1995-），女，河北秦皇岛人，本科，从事公共政策、社会保障研究。