国外公共政策转移研究述评

肖淑雯

(广州大学公共管理学院，广东 广州 510006)

公共政策是公共权力机关在一定时空范围之内确定的行为准则和行动方向，旨在解决一定的公共问题，达成公共目标而进行的社会资源配置。公共政策决策者通常是公共权力机关人员，由于集体与个人的限制，在制定公共政策过程中建议者提倡互相借鉴和学习先进、有效的政策，从而推行政策转移。因此，政策转移应运而生。在公共政策转移这一领域，国外学者早有深入研究，以著名学者多罗维茨和马什的“多·马模型”为代表，构建了西方国家政策转移理论的基本分析框架。

1 政策转移的背景和概念

1.1 政策转移的发端

作为公共治理领域普遍存在的现象，英国学者多罗维茨和马什指出，政策转移是一个(过去或现在的)政治系统中的政策、行政安排、制度和想法，被用在另一个政治系统的政策、行政安排、制度和想法的发展。20世纪早期，公共政策研究只集中于正式的政府机构，呈现出“国家中心主义”的时代特征。20世纪中期，西方国家公民意识逐渐萌芽，原来只重视政府权力机构研究的传统被打破，公共政策研究也慢慢地拓展其领域，开始考察公民社会与国家相互关系及其功能。20世纪60年代后，比较政策分析方法成为政治研究主旋律。众多学者，以沃克为代表，把研究的着眼点放在政策扩散中，此后教训吸取、政策趋同等比较研究相继出现。虽然这些研究内容偏颇不一，但皆是围绕一个中心来开展，即政策、制度等在不同国家和地区间的制定和实施。

随随着政策扩散的发展，政策的趋同研究，一些学者如罗维茨和马什，提出了“政策转移”的概念。在20世纪80年代，一些学者批评指出：“这项研究的主要问题是新政策的内容还没有被揭示出来，”在他们看来，政策扩散研究忽视问题越来越明显，这导致了公共政策的分析开始讨论教训吸取和政策转移问题。。进入20世纪90年代以来，私人部门、公共部门和第三部门影响力逐渐扩大，国际间的政策转移成为家常便饭，尤其“政策转移”和“教训吸取”。有关政策、行政措施或机构被跨越时空用于在其他国家沿用、发展甚至创新。无疑西方政治学界紧紧抓住时代潮流，将兴趣与关注集中在政策转移，由此导致了政策转移研究的兴起。为了更好的理解政策转移，有必要理解和区分与政策转移相关的概念。

1.2 政策转移的相关概念

1.2.1 政策扩散

政策扩散是指政府权力机构在制定和决定政策时受到其他政府政策的影响，或者说一个政府的政策影响了另一个政府的政策制定。罗杰斯认为，扩散是“一项创新通过某种渠道经过一段时间在一个社会系统的成员中传播的过程”。斯特朗则认为，政策扩散是指首先采纳某种做法或实践的地区会改变尚未采纳区域采纳这一做法的概率。扩散研究由来已久，但进入公共政策研究领域是1969年以后的事情，并以沃克发表的专门探讨政策创新扩散为代表。在政策扩散与政策转移的关系上，其中亚当?纽马克提出了一个扩散的连续统。他认为扩散包含在连续统内的所有点，即政策转移包含在政策扩散范畴之内，是政策扩散的一种具体形式。另外黛安?斯通认为政策转移包含政策扩散。一般认为，政策转移涉及政策扩散，政策扩散并不一定意味着政策转移发生，政策扩散和政策转移之间既有联系又有区别。

1.2.2 政策趋同

政策趋同是指由工业化、全球或地区化所驱动的国家间在经济、社会和政治组织方面相似性的增加。政策趋同起源20世纪60年代，在80年代达到新高潮。其中，柯林j·班尼特认为政策趋同包含五个方面，(1)政策目标；(2)政策内容；(3)政策工具；(4)政策结果；(5)政策方式。政策趋同在哲学角度下处于运动状态，以时间为主要维度测量政策围绕共同点发展状况。而政策转移研究则主要依靠空间变化来测量，是政策从一个地方到另一个地方的移植。因此，政策趋同与政策转移是不一样的，存在着差异。当然，政策转移过程中有可能发生政策趋同的现象。

1.2.3 政策学习

政策学习是权力机关决策者学习已执行成功政策和试图调整信息。在这个过程重点在于学习政策基本信念和观点。其中，彼特·华尔指出，政策学习是正式公共政策议程的一个构成部分，是从过去的政策案例中吸取经验教训，从而调整公共政策目标和方向。而赫克则持与华尔持相反观点的观点，他认为，政策学习仅仅是政策决定者基于外部环境变化的反应所采取的一种活动，是政策决定者被动地根据外部环境所进行的政策行为调整。

政策扩散、政策趋同、政策学习与政策转移在概念上确实有相似之处。它们都是用来说明和解释不同时期不同国家政策选择的方式和工具；三者出现是政府间交流学习的产物。但三者同样存在明显差异。首先，着重点不同。政策扩散、政策学习和政策转移着重政策研究中的过程；而政策趋同更加偏向于政策研究的结果。其次，从起源上看，政策转移源于政策扩散；从发展角度看，政策学习可能会导致政策转移，而政策转移亦可能会导致政策趋同。

2 政策转移的模型和理论

2.1 政策转移的模型构建

经过长期努力，政策转移的模型主要以“多·马模型”为代表。多罗维茨和马什认为政策转移的对象都是转移过程和政策内容。根据转移的程度，多罗维茨和马什把政策转移分为四种类型，分别是复制、效仿、混合和启发。学者罗伯逊对此分类包含五种情况：完全的阻挡、完全的转移、广泛的阻挡、广泛的转移和难以归类的非正常情况。罗斯在研究政策经验吸取问题时也提出了自己的分类:照搬、仿效、合成和获取灵感。根据转移的过程，埃文斯和戴维斯提出有关的几个阶段：(1)对需要关注的问题的识别；探寻潜在的解决办法；(2)通过代理人和别处的精英联系，信息流入的网络出现，认识、接受和发展一个转移的网络；(3)信息的评估；(4)政策决定；(5)执行过程和结果。对于失败的政策转移，多罗维茨和马什把它们分为3种类型：未充分知悉的转移、不完整转移和不恰当转移。

2.2 政策转移的衡量标准

何为政策转移？如何判定政策转移？用什么标准来衡量政策转移的发生？一些西方学者提出了各自不同的衡量标准。班尼特提出：(1)特殊的本国因素并不是单独支撑着政策转移的发生；(2)在现代化因素是相似的情况下，政策的采纳在不同的国家有不同的影响；(3)国外的经验引进首先是国内的政策辩论。另一个学者钮马克并不赞同班尼特的观点。他认为：(1)政策转移要排除现代化因素是存在问题的；(2)政策转移研究实体过少导致难以归纳结果。学者们指出，政策转移发生的标准是很明确的，但是政策转移终结的标志是什么呢？学术界对这个问题仍然缺乏充分的研究。

2.3 政策转移的分析框架

在政策转移提出初期，多洛维茨和马什认为，政策转移有两种类型：自愿转移和强制转移。随着研究的深入，他们认为，简单的区分和界定自愿转移和强制转移是一个过度简化政策转移的过程。政策转移究竟是怎么按照什么方式运行的呢？多罗维茨和马什用“政策转移连续体”向我们提供逻辑模式说明政策转移机制运作。连续体，即以教训吸取为起点到另一个政治系统直接强迫一个政治系统执行某种计划、政策或机构安排的强制性转移所构成。连续体左端是吸取教训，连续体右端是不同的强制类型。不同的强制类型分为附条件转移和义务转移。附条件转移是指采用某项政策是需要支付一定的资金，技术为代价；而义务转移主要是政府成员按照条约进行的责任和义务。左端的吸取教训发展成为的政策转移是基于决策者的完全理性，可是事实上完全理性的情况并不存在。这时决策的信息往往是不成熟的，政策转移失败的情况也会增多。多洛维茨和马什根据“连续体”理论构建了政策转移的理论框架，提出了连续统理论。随着科技和经济全球化迅速发展，政策转移研究不断深入交流和推行。

3 政策转移的结构和体系

西方学者埃文斯和戴维斯认为，政策转移是多维发散在许多不同的实体、组织和政府之间进行。政策转移的多维层面包括全球的、国际的和跨国的层面。随着21世纪信息社会的来临，全球范围内政治、经济、信息交流更加频繁，政策转移的发生也将越来越普遍。不同国家可以进行不同政治文化交流，国家间的公共政策存在差异，这为国家间的政策转移提供了发生的现实基础。我们知道，国家之间虽然所处的地理环境、发展水平、政治制度、文化传统各不相同，但是常常会遇到共同的政策问题，政策转移成为了解决这些问题的有效途径。公共政策的差异性和相似性是构成政策转移发生的条件之一，但政策转移并没有绝对的限制，它是否发生取决于政策主体的决策。在形式上， 埃文斯和戴维斯提出政策转移的过程模型是一种“嵌入”转移个别优秀政策。政策转移打破原有政策制定的规定程序，借助“他山之石”，借鉴别处正在运行的成功的政策，向外求助类似问题的解决方法。

4 结语

通过以上分析，我们可以看出，目前国外政策转移研究主要集中在欧美发达国家。政策转移也已经成为了一个较为成熟和完善的学术概念，尤其是多·马模型很好地界定了政策转移的范围，并且提供了一个很好的分析框架，同时也存在不少质疑和批评之声。有学者认为，“教训吸取”和“政策转移”的概念很难从政策制定中分离出来，这两个概念互相缠绕。政策转移的相关冲突理论还处于比较模糊的局面，对于政策转移成功还是失败的效果难以界定。另外政策转移的开展是否有效提高制定政策的理性，在这个问题上仍存在争议。但是现有的政策转移研究成果，为研究者提供了很好的理论基础与参考。

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