对中国退休制度及其改革的再思考——基于政府管制视角

王琼

（湖北经济学院经济学系，湖北武汉430205）



对中国退休制度及其改革的再思考——基于政府管制视角

王琼

（湖北经济学院经济学系，湖北武汉430205）

摘要：长期以来我国退休制度具有强制性、管制内容较为僵化和管制立法层次低的特性。在当前的市场经济深化阶段，强制性侵蚀了经济自由，行政立法比重大带来管制随意性，难以实现效率目标和保护劳动者利益的初衷。由此，退休制度改革应逐步用激励性取代强制性，将管制性手段和非管制手段相结合，并融入国家法治化建设中。

关键词：退休制度；退休改革；政府管制

自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布以来，市场如何在资源配置中起决定性作用以及如何更好发挥政府作用成为理论界再次关注的重大问题。与此同时，在人口老龄化加剧和养老保险财政可持续的压力下，延迟退休问题被提上日程。然而，社会各界对此却存在较大的争论和分歧。事实上，退休制度改革不仅与人口老龄化密切相关，其背后隐藏的更是市场经济下政府与市场的关系这个核心问题。因为退休制度本身是政府干预劳动力市场退出行为的制度安排，是我国劳动力市场政府管制制度的重要组成部分。政府对劳动力市场退出行为管制的合理性和有效性不仅对劳动力市场效率的发挥起着重要作用，还关系着劳动者群体的切身利益。由此，有必要从政府管制角度来考察我国退休制度的基本特性，反思其存在的问题并探讨其未来改革的方向，为我国当前退休制度改革以及劳动力市场政府治理能力的提升提供参考。

一、我国退休制度的动因和特性

我国的退休制度并非是在市场经济下产生的，而是在计划经济时期就初具雏形。20世纪50年代，中央发布和施行了《中华人民共和国劳动保险条例》、《国务院关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》三项法规，明确规定了我国企事业单位、国家机关和人民团体中劳动者的退休类型、退休条件、退休手续办理以及退休费发放等事项。对于退休制度建立的目的，其指出在于“妥善地安置年老和身体衰弱、因工残废而丧失劳动能力的工人、职员”，“促进机构精简、劳动生产率的提高”。其后，我国退休制度建立起来。由于文革带来退休工作的中断，中央又于1978年出台了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》使退休制度得以恢复。与50年代的三项法规相比，1978年的法规只是将退休条件做了部分调整，退休类型、退休手续等事项并无实质性变化。同时，从法规的内容来看，国家恢复退休制度仍然在于妥善安置老年干部和工人，以及精兵简政、促进劳动者队伍的精干。由此可见，我国退休制度建立的动因主要在于两个方面：一是妥善安置老年人口使其安享晚年，体现的是政府对年老劳动者利益的保护；二是促进机构和劳动者队伍的精简，体现的是政府合理利用劳动力资源以促进生产效率提高的意图。

虽然我国退休制度的产生显示出其具有很大程度的福利特性，但由于其产生于计划经济时期，因而在产生之初，就成为了政府经济和社会管制的组成部分之一。在几十年的发展中，其呈现的特性如下。

1、强制性是其本质属性

我国的退休类型包括正常退休、特殊工种提前退休、病残提前退休和延迟退休四种类型。正常退休和特殊工种提前退休具有完全的强制性。一方面，对于大多数劳动者而言，只有达到了正常退休（或特殊工种提前退休）条件，才能办理退休手续，领取相应的退休金；另一方面，达到了正常退休（或特殊工种提前退休）条件的劳动者如果不属于延迟退休人员行列，也必须离开原有工作岗位，与原有用人单位建立的劳动关系予以终止。病残提前退休虽具有一定程度的自愿性，但病残状况需经过劳动鉴定委员会确定或相应的医疗证明，并经过业务主管部门或劳动行政部门的审批。延迟退休主要针对少数高级专家，普通劳动者并不适用。同时即使是延迟退休，也须经上级业务主管部门或劳动行政部门审查批准，所建立的劳动关系属于特殊劳动关系，并不是原有劳动关系的延续。由此，劳动者在退休上并无多少选择的余地。何时退休、按何种方式退休实质上都是听从于国家的制度安排。

2、管制内容较为僵化

退休年龄和退休条件是退休管制的重要内容。不同类型的退休条件在建设社会主义市场经济过程中做过局部调整，但退休年龄的要求却长期未变。20世纪50年代规定的正常退休年龄为男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。特殊工种提前退休年龄要求男性55周岁，女性45周岁；除因工致残外，因病提前退休中男性必须达到50周岁，女性必须达到45周岁。20世纪70年代的两项《暂行办法》保留了这些年龄规定，在其后的30多年来也未曾有新的法规取代它。由此，20世纪50年代和70年代出台的几项行政法规虽然都命名为“暂行”，但实际上却成为我国城镇职工在退休方面长期的制度安排。同时，我国特殊工种提前退休的工种类型是根据行业来确定的，而有些行业的特殊工种目录却未随着新时期劳动条件的改善而及时有效地调整。

3、管制立法层次较低

根据法律效力的高低，我国的法律法规体系可以依次划分为五个层次：宪法、基本法或单行法、行政法规、地方性法规和行政规章。而我国退休规定的立法层次较低。除包含公务员退休及其提前退休条款的《中华人民共和国公务员法》属于法律外，长期以来对退休事项做出规定的几乎都属于行政法规甚至还有大量的行政规章。行政法规是由国务院制定的、国务院总理签署发布的规范性文件。例如，1978年的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》就属于行政法规。而行政规章则是由国务院各部委或者地方政府行政部门制定的，例如《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》、《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》等等。行政规章只具有最低的法律效力，在法院裁判时仅仅作为“参照”标准，而不是“依照”标准。

二、市场经济下我国退休管制的失当

市场经济下政府干预劳动力市场的理论动因在于劳动力市场缺陷的存在。劳动力市场运行本身不一定能有效保护劳动者利益，不一定能实现劳动者个人利益和社会利益的协调发展。由此，政府有必要进行干预。从我国退休制度妥善安置老年人口、促进劳动力新老交替的制度目的来看，这种制度在市场经济下是有必要的。但是，制度存在的必要性和制度存在的合理性和有效性并不能等同，尤其是在当前市场经济改革的深化阶段以及人口结构发生巨大变化的新时期，我国退休管制的合理性和有效性需要进一步探讨。

1、从退休管制的本质看：强制性侵蚀了经济自由

在劳动力市场中，劳动者个体的退休需求是具有差异性的。由于先天特质不同，后天的生活、学习、工作环境不同，再加上不同职业对劳动者知识和身体素质的要求不同，达到同一年龄阶段，劳动者个体的工作愿望和工作适应程度自然也各不相同。由市场发挥决定性作用，意味着要通过市场价格机制和供求机制来引导劳动者基于自身特性进行理性选择。因为由劳动者基于自身特性进行理性选择所形成的资源配置效率往往比政府通过强制性制度安排形成的资源配置效率要高。而劳动者进行理性选择的基础在于其具有自由决策权，自由决策权是市场经济运行和发挥效率的基础。在劳动力市场中，退休的选择权是劳动者应享有的自由决策权之一。劳动者什么时候退出工作岗位以及按何种形式退出工作岗位，完全可以由劳动者根据自身情况和劳动力市场竞争状况，权衡继续工作的得失而做出理想选择。即使当个人的自由选择带来劳动力市场供给的无序性或者不利于整体经济社会利益改善时，政府有必要进行干预。但这种干预也应处理好强制性和灵活性的关系。然而，我国以强制性为主要特性的退休制度却大大压缩了劳动者在退休年龄和退休方式上自由选择的余地，在很大程度上侵蚀了经济自由。这对于市场决定作用的发挥是不利的。

2、从退休管制的规则看：行政立法比重大带来管制随意性

我国退休规定立法层次低与管制立法权的配置不当密切相关。政府管制往往依据一定的规则。一国的立法机关（国家权力机关）具有政府管制规则的最高制定权，行政机关往往也获得一部分政府管制规则的制定权，即行政立法权。在完善的市场经济国家中，劳动力市场政府管制往往依据的是由宪法中劳动条款为核心、劳动基本法或单行法为重要组成部分的法律法规体系，即立法机关制定的法律是劳动力市场政府管制规则的主体和核心，而行政机关制定的各种法规起到的是辅助作用。而我国退休规定几乎都属于行政法规和行政规章层次，即管制规则的制定权几乎都集中在行政部门手上。由此，造成的结果是政府行政部门依据自己制定的规则对被管制者的行为进行限制，进而造成管制活动缺乏约束，出现管制的随意性和管制不当的问题。在国有企业改革的深化阶段，大量违规提前退休行为的出现源于国务院在当初出台法规时放松了对部分地区国有企业和纺织行业职工提前退休的条件限制。同时，我国还出现了“内退”这种特殊的退休类型，其依据是国务院1993年出台的《国有企业富余职工安置规定》。该规定允许国有企业对距退休年龄不足五年的职工实行内退，结果造成一些企业利用该规定对其有利的一面变相地清退企业职工，大大损害了职工利益，并引发了一些社会问题。

3、从退休管制的效果看：已难以实现效率目标和保护劳动者利益的初衷

保护年老劳动者利益、实现经济效率的提高是我国退休制度建立的初衷以及市场经济下政府进行退休管制的理论动因。然而，以退休年龄为核心的管制内容明显滞后于经济和社会发展的需要，以致退休管制的目标越来越难以实现。一方面，当前的退休制度无利于效率目标的实现。我国退休制度在建立之时，全国人口平均寿命较低，故几类退休年龄的规定是适应当时经济和社会发展状况的。但60多年来，我国人口的预期寿命和年龄结构已发生了巨大变化。据第六次人口普查数据显示，2010年我国人口平均预期寿命已达到74.83岁，65岁及以上老年人口占总人口的比重已从建国初期的4.4%上升到8.9%。与此同时，劳动年龄人口占总人口的比重已于2010年开始下降。劳动投入是经济增长的重要源泉，当劳动年龄人口绝对数量下降时，要想弥补劳动力供给下降给经济增长带来的不利影响，必须要充分利用不同年龄劳动者的人力资本，以提高总体劳动参与率。而在我国退休制度中，正常退休年龄规定长期不变，特殊工种提前退休的工种目录也较为滞后，延迟退休仍局限于小部分劳动者群体，造成相当一部分劳动者较早地离开了工作岗位，带来了老年劳动力资源的浪费，从而产生了效率损失。

另一方面，劳动者利益所包含的范围会随着经济和社会发展而发生变化，由此，政府干预劳动力市场退出行为以保护劳动者利益的方式也应随之变化。劳动力这一生产要素与其他生产要素的不同之处在于，其体现的是“人”的特性。人具有思维和情感，劳动者交换自己的劳动，不仅是为获得货币性收入，还会考虑相应的非货币性因素。工作本身对劳动者身心健康的影响往往是双向的。一方面，工作会带来疲惫感；但另一方面，工作本身也会增加劳动者的身份认同和满足感。随着经济发展水平的提高，人们的需求层次在发生变化，社交、尊重和自我实现的需求在总需求中的比重已大大提高。“妥善安置老年人口”在当前阶段不仅仅意味着给老年劳动者提供休养的机会和较为充足的养老金，还应考虑其身心的全面发展。随着职业结构和特性的变化，繁重体力劳动的比重已大为下降。一些濒临退休年龄的劳动者不仅“心有余”而且“力有余”。当这类劳动者为生活充实或增加退休储备而延长劳动年限时，政府也有责任为其继续工作创造条件。然而，在我国当前的劳动力市场中，不仅户籍歧视和性别歧视大量存在，年龄歧视也是一个较为普遍的现象。较多具有同样人力资本的中老年劳动者因为年龄原因而在就业或再就业中处于不利地位。我国政府目前尚未将年龄歧视列入管制范围，甚至一些政府部门自身都以年龄作为决定是否雇佣劳动者以及劳动者是否继续工作的重要依据。此外，对于专业技能已滞后但有意愿为增加退休储备而延长劳动年限的劳动者，我国尚缺乏为提升其职业技能而进行的培训计划。由此，在新的经济和社会发展阶段，对老年劳动者利益的保护也难以达到应有的效果。

三、未来退休制度改革的方向

当前我国退休制度改革的讨论主要集中于是否延长退休年龄，这主要基于人口老龄化下公共养老金财务的可持续性压力。但从上述分析可知，我国退休制度的缺陷并不仅仅在于正常退休年龄规定上，在经济体制改革的新阶段，退休制度改革还应包括以下方面。

1、应逐步用激励性取代强制性

为发挥市场在资源配置中的决定性作用以实现退休管制的效率目标，不能扼杀劳动者在退休年龄和退休方式上的自由决策权。一些发达的市场化经济国家如美国、加拿大、澳大利亚、英国等为消除就业中的年龄歧视，已取消了强制性退休的年龄规定。而日本、法国、瑞典等国虽没有完全取消强制性，但退休制度本身已变得更加灵活。为应对人口老龄化带来的公共养老金收支缺口，这些国家往往通过养老保险制度的同步调整来激励人们做出延迟退休的选择。即通过降低养老金待遇来控制提前退休，通过提高养老金待遇来鼓励延迟退休，并依据精算平衡对制度进行动态调整。这样既保护了劳动者的退休选择权，又使其不至于偏离公共养老金财务平衡的总体目标，实现劳动者个人利益与国家总体利益的平衡。随着人口结构的进一步变化，我国也应逐步放宽强制性退休的年龄规定，赋予劳动者在退休选择上的自主权。而政府则应通过养老金待遇的差异来激励而不是强制人们做出延迟退休的选择。对于正常退休年龄所对应的全额养老金数额，目前国际劳工组织认为，其替代率为退休前收入的55%是较为合适的。由此，我国提前和延迟领取的养老金数额可以根据当前养老金的收支状况在此比例基础上减少和增加一定比例。同时，考虑到我国原先的特殊工种提前退休规定，对于提前领取养老金可以根据行业工种做出多种年龄安排。但特殊工种提前退休的工种目录应根据新的职业特性进行调整。为防止一些领导或实权岗位因为延迟退休而造成权力膨胀，应要求这些岗位的人员在延迟退休时进行岗位的调整。

2、应将管制性手段和非管制手段相结合

政府管制仅仅是政府干预劳动力市场的方式之一。在当前的经济和社会形势下，实现老年劳动者利益的保护，用管制性手段并不能解决所有问题。将管制性手段与非管制性手段（例如服务性手段）相结合应是政府干预劳动力市场退出行为的重要方向。一方面，政府应用管制性手段消除当前劳动力市场的年龄歧视，将反年龄歧视列入劳动监察范围，并处理好涉及年龄歧视的劳动争议问题。另一方面，应运用服务性手段为有就业意愿的劳动者延长工作年限创造条件。健康和职业技能都是影响劳动者能否继续工作的重要因素。20世纪90年代后一些实行了积极老龄化政策的经济发达国家，政府不仅为营造健康的工作方式和工作环境制定高标准，以减少劳动者的职业侵害，还重新对一些企业的培训程序进行审核，并实施了一些提升大龄劳动者职业技能的培训计划。从充分利用人力资本的角度而言，为大龄劳动者提供一些职业技能培训也应是我国政府在未来服务劳动力市场时不可忽视的问题。政府可以加强与社会伙伴（行业中介组织、工会）的合作来实现这一目的。

另外，劳动者退休需求的多样性还涉及退休方式问题。劳动者的退休方式可以包括两种：一种是一次性退休，一种是阶段性退休。阶段性退休是劳动者逐步减少工作数量，在全职工作和完全休息之间形成过渡期。国外研究已发现，阶段性退休不仅对提高一国劳动参与率、充分利用人力资本具有好处，对劳动者自身也是有益的。不仅可以增加个人的退休储备，更重要的是可以避免个人由于突然离开工作岗位而带来较大的心理落差。一些经济发达国家政府已通过改善制度环境来倡导阶段性退休方式。例如英国政府通过资助和补贴项目来鼓励用人单位为高龄劳动者提供多人轮班工作、短期全职工作、间隔工作等灵活工作形式。美国正酝酿调整待遇确定型养老金以及一些职业年金的给付方式以适应劳动者阶段性退休的需要。阶段性退休实际上也可以作为我国延迟退休的一种特殊形式而发展。我国零售业、金融服务业、医疗保健、运输、旅游、高等教育等行业都具备提供非全日制工作以及灵活工作的特性，因而具备发展阶段性退休的岗位基础。只是在当前的制度环境上尚存在障碍，例如一些正规就业部门人事制度较为固化，城镇养老保险的缴费和给付方面缺乏与之配套的制度设计等。由此，政府应该从人事制度的灵活性、养老保险缴费和给付衔接等方面做出努力。

3、应将退休管制改革融入国家法治化建设中

退休养老制度改革关系一国经济社会发展和劳动者的切身利益。美英等一些发达市场经济国家，退休制度的调整都是经过立法程序，通过新法律的出台或旧法律的修订而得以实现。例如，美国取消强制性退休年龄规定的是1967年出台的《就业年龄歧视法》，决定从2009年开始将养老金领取年龄提高到66岁的是1983年出台的《社会保障法》修正案。英国决定将男女领取养老金年龄都提高到66岁的是2011年修订的《养老金法》。通过立法聆讯和辩论等严谨的审核程序有助于退休方案的调整更好地反映国民意志，而非仅仅是国家行政机关意志，同时也有利于科学决策。当前我国已做出了全面推进“依法治国”的重大决定，退休制度改革也应融入到国家法治化建设中。新退休方案的制定应经过公开听证、合理化论证，尤其是最为敏感的退休年龄的调整更应经过立法程序，通过《中华人民共和国社会保险法》或相关法律的修订来予以实现。而随着未来老龄化的进一步加剧，退休方式以及退休年龄的再次或多次调整也应遵循这一路径，以避免制度调整和政府管制活动的随意性。这样才能与民主立法、科学立法、依法行政的法治化精神相一致。

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（责任编辑：柯秋萍）

基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目，老龄化背景下我国退休管制制度优化研究，编号：14G285。