从市场化角度解读聘任制公务员未来发展路径

魏胜利

（中共铁岭市委党校，辽宁　铁岭 123000）

从市场化角度解读聘任制公务员未来发展路径

魏胜利

（中共铁岭市委党校，辽宁铁岭 123000）

聘任制不仅仅是一种用人机制，它还是调节政府和市场关系的一种手段和过程，政府以合同的形式，利用契约购买公务员的技术和服务，用绩效体系进行考核，激发政府活力，提升政府行政效率和效能，使其行政方式适应激烈的市场环境，接受市场化的竞争和检验，在这个过程中，聘任制使政府与市场关系逐渐融合。从该角度来看，聘任制的未来发展方向就可以尝试从市场化的角度，挖掘企业化录用、考核、晋升、退出的一些可借鉴之处，当聘任制公务员的管理越来越接近市场化，当前聘任制公务员存在的问题也就自然迎刃而解。

聘任制；公务员；市场化；发展

2006年正式实施的《公务员法》第95条规定 ：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”聘任制公务员是《公务员法》中的一个崭新部分，这一制度的实行对于推进我国干部人事制度改革，打破公务员职务终身任职制具有重要意义。聘任制的产生源自于西方的契约型政府理念，从20世纪50年代联邦德国引入政府雇员制开始，各国开始纷纷以合同制代替以往的终身任用模式。到了20世纪80年代，西方国家全面展开了名为“再造政府”的新公共管理运动，提倡“以市场为导向、以能力为本位、以契约为保证、以绩效为依据”的人事行政理念。

1　聘任制公务员的理论基础

聘任制公务员的提出首先基于新公共管理理论中的基本理论。该理论以现代经济学和企业管理理论为主张来源，要求政府行为的市场化，尤其是在行政管理工作中，运用企业化的方法来提高管理效率。美国行政学者帕特里夏.格里尔曾指出：“要对高级人员的任用采用有期限的契约制而不是偏好传统的职位保障制。”其次，公共组织理论中的权变组织理论对古典的组织理论提出了挑战。古典组织理论强调职位的完整、统一。而权变组织理论则强调动态的环境变化，对政府组织会产生很大影响，因此政府部门、职位的设置都应该符合不断变化的社会环境、经济环境，从而建立灵活而富有弹性的管理模式。聘任制公务员的探索恰恰符合了这一理论所述的政府管理模式。

2　聘任制公务员的实践方向

目前国内在探讨聘任制公务员的未来发展时，都是从聘任制公务员试行至今出现的几个问题入手，提出改进和完善聘任机制的方式方法。实际上，聘任制不仅仅是一种用人机制，它还是调节政府和市场关系的一种手段和过程，政府以合同的形式，利用契约购买公务员的技术和服务，用绩效体系进行考核，激发政府活力，提升政府行政效率和效能，使其行政方式适应激烈的市场环境，接受市场化的竞争和检验，在这个过程中，聘任制使政府与市场关系逐渐融合。从这个角度来看，聘任制的未来发展方向就可以尝试从市场化的角度，挖掘企业化录用、考核、晋升、退出的一些可借鉴之处，当聘任制公务员的管理越来越接近市场化，当前聘任制公务员存在的问题也就自然迎刃而解。

2.1从可聘用的公务员职位来看，专业技术类宜少而专，辅助类宜集中

《公务员法》第十六章第九十五条规定：”机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”从聘任制试行至今七年来看，除了深圳市选择了大规模聘用各种类别的公务员外，其他省份在试点中绝大部分选择了专业技术类职务的聘任，这类职位的人员具有技术权威性和不可替代性，用高薪聘用的方式既符合了市场的交易规律，也具备了充分的吸引力，选择专业技术类进行聘任，改革难度大大减少。而辅助类职位比较广泛，例如行政接待、行政检查、行政执法等非决策的执行辅助，审判辅助、检察辅助类的司法辅助等，这类职位所承担职责一般不具备排他性，在聘任过程中易与委任制公务员产生重复。

专业技术类职务的聘任因为其岗位职责所承担的职能风险与薪金挂钩而不具备过多的争议论点，这类专业技术人员会因工作年限的增加而提升专业技能，属于政府和市场通用的技术人才，而且专用人才的引进能够充分的表现出市场竞争力，本应当实现规模化，但这类人才的引进要付出较高的行政成本，这是多数基层政府难以做到的，因此目前只能应用于少数重要的技术性职位，应当审慎选择。

相比之下辅助类职位的聘任具有较强的可行性，但并不是所有辅助类公务员职位都可以实行聘任。深圳市的试点改革做出了验证。2007年深圳市第一次进行公开聘任就提供了一千多个聘任制岗位，试行一年以后，绝大部分聘任制公务员遇到了发展瓶颈，与其一同工作的委任制公务员相比，承担的职能、职责全部相同，却拥有低于委任制公务员的工资、福利待遇，仿佛成了公务员队伍中的“二等公民”，聘任制公务员队伍的斗志被大大削弱。为解决这一问题，深圳市进一步开放聘任制岗位，规定所有基层公务员职位全部实行聘任制，做到了职位任用的“一视同仁”。

深圳市的大规模聘任方式具有地区特定性，并不是所有地区都具备全部聘任的条件和能力，因此实行辅助类公务员职位的聘任，建议以地区的部门为单位，并以部门内部的岗位为划分，实行某一职位全部实行聘任，使聘任制公务员与委任制公务员暂时并列存在，而非在职能和职位上交叉，消除因工资和福利待遇的潜在对比产生的负面影响。实行辅助类公务员职位的聘任，还应选择与社会和市场接触较多，能够采用公众评价来监测和考核的辅助职位，例如一些部门的窗口单位，具备服务职能的行政接待类职位等，办公文职一类辅助性职位不适合实行聘任制。

2.2从聘用程序来看，专业技术类与辅助类应分别制定聘任标准

从目前试行的聘任制公务员录用方式看，其程序、方式仍然拷贝了委任制公务员的考录过程，然而聘任制基于契约型政府和市场经济的合同制两种现代管理模式，其聘任方法应该同传统的完全固定化的考录方式有一定区别。专业技术类的录用应当重技术能力，经验转化能力及突发事件处理能力，聘用和考试标准较高，难度应当加大。辅助类的录用重人格特性和人际关系处理能力，这一类职位聘任可以适当降低录取标准，例如一些不具有专业和技术含量的服务性岗位，可以适当取消学位限制，扩大社会准入门槛，注重在试用期和培训环节塑造公务员特质，利用考核提升公务员队伍素质。使得公务员队伍不再是高门槛、高学历才能走进的岗位，去除公务员队伍的神秘化，促进公务员队伍的日常化、普通化，从而降低 “铁饭碗”的吸引力。

根据一些地方目前的实践来看，聘任制公务员在两个类别的聘用方式也不同，专业技术类侧重于高端的专业技术管理方向，例如电力、工程的高级管理人员。这类公务员实行高薪聘任制，职位少而专。辅助类公务员的聘任则相反，部门内一些日常的行政事务的处理工作、窗口接待工作在实行聘任制时可适当降低条件，以专业素质的培养为关键。也从另一方面降低了公务员的准入门槛。

2.3从考核方式来看，必须将市场化的绩效考核机制纳入聘任制公务员考核

从试行的聘任制公务员管理来看，聘任制公务员考核方式与委任制考核差别不大，都是个人总结与领导、同事打分相结合的测评机制，考核没有竞争性，工作效能无法量化为考核数据，对公务员的激励效用不大，现有的考核机制已经从一定程度上变成了看个人的人际关系。当前市场上企业与公司的考核机制已经比较完备，绩效管理已经成为一套完整的科学考评和管理体系，其绩效不仅仅局限于一次的考核评价结果，而是通过明确的组织目标，全员共同参与制定绩效计划、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。

目前一些政府部门已经借鉴了企业绩效管理中的部分考核方法，例如考勤机制，评分量化机制，聘任制公务员的考核应当进一步引进市场化的效率理念，引入完整的专业测评机制，专业技术类以其转化的效能效用多少决定，辅助类着重客户（这里指公民）满意度的测评机制，制定详细的考核评分手册，划定分值与标准，界定优秀、合格、不合格的分值，用绩效工资的形式，利用薪金、任期来划定奖惩方式，从真正意义上发挥聘任制的激励作用。

2.4从公务员的退出机制来看，应增加强制性退出和主动性退出结合的机制

以深圳为例，2007年实行聘任制公务员以来，已有3 000多名聘任制公务员进入各个部门和岗位，然而至今这部分公务员没有一个解聘，全部实现了续聘，甚至有些岗位已经默许为终身任职。由此可见聘任制如果没有完整的退出机制，将会成为委任制的另一种形式存在。从市场化角度出发，就要求公务员队伍不断输入新的血液，持续更新，才能保持公务员队伍的生机和活力。

更新聘任制公务员队伍，首先就应该根据考核结果，实行末尾淘汰制，末尾设定标准，如果末尾仍然高于平均值可以暂时保留，一旦低于最低标准，责成部分人员重新参加公开招聘，把更优秀的人才吸引进来，实现公务员队伍的优胜劣汰。当然公务员队伍的强制性退出机制会在一定程度上挫伤人才积极性，因此从根本上解决问题，应该畅通公务员队伍的进出机制，在公务员任职期间的经验积累应当得到社会承认，尤其是专业技术类的职务，不仅仅从薪金上吸引人才，更从职业归属和个人职业规划上给予支持和引导，使得公务员给人的吸引力不再是职位的稳定，而是其工作经验给个人职业发展的良好支撑。同时，聘任制公务员的离职后的保障也应跟进，建立完善的公务员管理机制，才能解除离任人员的后顾之忧，减少公务员的退出阻力。

3　结语

总而言之，聘任制公务员虽然是干部人事制度改革中的一个部分，但其从过程及结果来看，所涉及的绝不仅仅是人事任用制度的改变，更涉及到政府行政方式，行政体制改革，乃至市场经济体制改革中的细枝末节。因而已经不能单纯的用人事制度理论去解读，还应加入新公共管理学、制度经济学、市场经济学、人力资源开发等理论基础，从更多角度去深入研究，使聘任制公务员能够成为公务员制度的有力补充，进一步完善我国的干部人事制度。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.11.126

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