美国煤层气产业发展中的产权界定与政策扶持

黄立君

(中国政法大学商学院，北京 100088)

·产业组织·

美国煤层气产业发展中的产权界定与政策扶持

黄立君

(中国政法大学商学院，北京 100088)

煤层气是优质清洁能源，它集调整能源结构、清洁环保和促进煤矿安全生产三大优点于一身。美国自20世纪80年代开始发展煤层气产业，已经成为最早开发利用煤层气、煤层气产量最高和商业化开发最成功的国家。这种成功得益于美国煤层气产权明晰以及政府从研发、生产和消费等环节所采取的全方位激励政策。尽管美国政府并不强迫企业承担开发煤层气的任务，但各级政府通过立法和政策等方面的制度安排，对煤层气研发者、生产者和消费者进行宏观引导，大力扶持煤层气产业，使得开发利用煤层气成为有利于投资者的自觉行为，最终达到市场引导能源产业发展的目的。

煤层气产业；产权界定；政策支持

一、引 言

煤层气(煤矿瓦斯)是优质清洁能源，它集调整能源结构、清洁环保和促进煤矿安全生产三大优点于一身。在节能、环保和新能源战略背景下，中国自1996年开始将煤层气作为新能源产业进行发展。1998年煤层气的勘探、开采与石油、天然气一样实行登记制，由此，煤层气被赋权为一种独立的矿产资源。经济学家认为，得到清晰界定的产权有利于资源的有效配置。历经二十多年的发展，中国储量高达368 000亿立方米的煤层气资源(位居世界第三)却仍处于初级规模阶段，开采利用率非常低。“十一五”“十二五”期间中国煤层气开发规划目标的完成率都不到30%。截至2010年，中国煤层气开采总量约为86亿立方米，利用总量约为34亿立方米。美国能源情报署(EIA)官方网站数据显示，全球煤层气商业化开发最为成功的美国，自1980年实施《能源意外获利法》到2008年，煤层气产量已从当时不足2亿立方米增加到557亿立方米。近十年间煤层气的稳定产量为550亿—556亿立方米，位居世界第一。在能源替代方面，美国煤层气产量占天然气产量的比例也从1989年的不到1%提高到目前的接近10%，中国该比例则不到1.5%。

那么，美国煤层气产业是如何发展起来的？发展现状如何？在煤层气产业发展过程中，美国政府究竟采取了哪些可供其他国家借鉴的措施？本文试图对这些问题进行阐释。

二、文献综述

20世纪30年代已经发现煤层气的经济价值，但当时世界油、气储备量大而且价格低廉，很少有人重视煤层气。直到20世纪70年代能源危机，煤层气才开始进入商业化开采利用，与煤层气产业发展相关的问题也开始引起学界关注。

国外学者的相关研究主要集中于以下四个方面：一是煤层气和煤炭产权冲突问题。Olson[1]很早就指出煤层气产权冲突会影响煤层气产业的发展。Farnell[2]关于阿拉巴马州、Feriancek[3]关于圣胡安盆地、Lewin等[4]关于西弗吉尼亚州、Feriancek[5]以及Johnson[6]关于怀俄明州煤层气开发方面产权纠纷的分析说明，煤层气和煤炭所有者之间的利益冲突一直受到学者们的重点关注。二是在煤层气产权短期内不能明确界定的情况下，如何促进利益冲突的相关方合作开发煤层气问题。Mcclanahan[7]以弗吉尼亚州为例，对通过建立第三方保证金账户和强制联合经营等促进煤层气开采的解决办法进行了评析。Bryner[8]建议冲突相关方从非合作走向合作，因为合作可以减少冲突，进而减少诉讼。三是煤层气开发利用过程中的环境污染问题。Cohen[9]早在1984年就提出煤层气生产开发的环境污染问题，但直到21世纪初期， Bryner[8]以及Ingelson[10]等才把注意力更多地转移到煤层气开采过程中管道道路修建、钻井、噪音污染、大气污染和破坏地下水质量等对环境的影响。Reddy[11]则全面系统地分析煤层气开发对环境的影响。四是美国煤层气产业发展原因问题。Chakhmakhchev 和Fryklund[12]把美国煤层气产业成功发展的原因归结为六个方面：丰富的煤层气资源、煤层气产业发展初始阶段政府采取税收和财政方面强有力的激励政策、发达的天然气运输管道、具有竞争力的价格、强劲的需求和先进的技术。

国内学者姚国欣和王建明[13]的研究表明，美国最早开发利用煤层气，成功采取财政支持等激励政策建立煤层气产业体制，是煤层气商业化开发最成功、煤层气产量最高的国家。还有很多学者对美国煤层气产业发展的原因、经济政策及对中国的启示进行探讨。通常，北美地区非常规油气蓬勃发展的原因被归结为十个方面：丰富的非常规油气资源、有利的自然条件、先进的开发技术、完整的服务产业、强劲的消费需求、成熟的油气市场、充足的资本投资、完善的行业政策、谨慎的环境保护态度和共赢的利益分享。

在探讨美国有关煤层气的激励政策时，几乎每个学者都会谈及1980年开始实施的《能源意外获利法》以及其他经济政策对煤层气发展的重要影响，而且这种探讨更多地是从联邦政府层面展开的。但联邦政府及各州政府究竟如何把相关法律法规和政策转化为具体可操作的行动方案，让煤层气生产企业获得实实在在的好处，从而促进煤层气的产业化发展，学者们并未展开深入研究。因此，本文试图对美国联邦政府及各州政府在煤层气产权界定、研发、生产和消费等环节所采取的激励政策进行具体分析，进而阐明在煤层气产业发展的初始阶段，美国政府如何对其进行扶持，从而实现产业化发展。

三、美国煤层气产业发展现状

20世纪70年代以前，美国煤矿抽放煤层气主要是为了煤矿井下安全。20世纪70年代的能源危机促使美国能源部投入较大力量进行煤层气开发利用研究和示范工程建设。1980年美国第一个商业煤层气田——黑勇士盆地橡树林煤层气开发区的建成投产，标志着美国煤层气产业进入起步阶段。但正如Mcclanahan[7]所言，1982年美国煤层气年产量事实上还是零。得益于1980年美国天然气研究所和许多天然气公司开始大规模的煤层气商业性开发，煤层气资源产量从1983年的1.7亿立方米迅猛提高到1989年的26亿立方米，到1995年已经达到273亿立方米，基本形成产业化规模。2008年美国煤层气产量达到历史最高值562亿立方米。2006—2011年连续六年煤层气产量都在500亿立方米以上。

根据Reddy[11]的研究，2004年美国能源情报署曾经根据区域和流域对美国煤层气产量进行评估，评估结果是：2002年、2005年、2010年和2015年美国煤层气产量分别为429亿立方米、453亿立方米、489亿立方米和576亿立方米。比较2004年美国能源情报署预估的数据和其官方网站2016年发布的最新数据，我们发现2002年、2005年和2010年的实际产量分别为461亿立方米、495亿立方米和539亿立方米，比2004年预估的都要高。*2016年发布的数据的计量单位为亿立方英尺，为了统一计量单位，笔者按1亿立方米约等于35亿立方英尺的标准进行换算，其中2015年的数据空缺。这说明美国煤层气产业的发展比业界预期的快一些。

美国主要开发的盆地有圣胡安、黑勇士、粉河、尤因塔、拉顿、阿巴拉契亚、皮申斯和阿科马。截至2012年底，美国煤层气生产井达到3.8万口，探明可采储量为25 000亿立方米，年产气量为538亿立方米，最高为560亿立方米。另外，美国煤矿抽放出来的煤层气大部分得到了利用，每年煤层气的回收、使用和销售量已达到550亿立方米。目前美国煤层气占天然气总量的比例达10%左右。由此可见，美国的确成为煤层气产量最高、商业化开发最成功的国家。

四、美国煤层气产业发展中的成功经验

在20世纪70年代世界能源危机的背景之下，作为一种稀缺资源，煤层气成为人们追逐的对象。美国环境保护局(EPA)认为，开发利用煤层气可以同时获得四个方面的好处：获得经济利益、增加能源供应、保护环境和提高煤矿安全性。那么，如何才能充分开发利用煤层气，实现煤层气产业化发展？

从世界各国能源产业发展的历史来看，新兴能源产业发展的初期，政府的资金投入和政策扶持非常重要。对于高投入、高风险和回收周期较长的煤层气产业而言，国家的扶持更是不可或缺。事实证明，在煤层气产业发展过程中，美国政府发挥了重大作用，它对该产业的帮助和扶持是全方位的。在煤层气产权界定、研发、生产和消费等环节，都有相应的法律法规、政策或其他制度安排来扶持该产业，从而使得开发利用煤层气成为有利于投资者的自觉行为，最终达到市场引导能源产业发展的目的。

1.产权界定

通常认为，一项资源要得到有效利用，必须同时满足两个条件：一是界定产权(必要条件)；二是产权可以转让(充分条件)。正如法经济学家波斯纳[14]所言：“如果任何有价值的(意味着既稀缺又有需求的)资源为人们所有(普遍性)，所有权意味着排除他人使用资源(排他性)和使用所有权本身的绝对权，并且所有权是可以自由转让的，或者像法学学者说的是可以让渡的(可转让性)，资源价值就能最大化” 。那么，作为一种清洁、可替代能源，美国政府又是如何对煤层气的产权进行界定？

(1)确认煤层气为气体资源并赋予其独立于煤炭矿权的所有权

在美国，当煤层气被当作有害物时，人们在就煤炭签约、立法时，根本就不考虑煤层气的所有权问题。能源危机让人们发现了煤层气的经济价值。不过由于煤层气特殊的物理属性，当人们试图对它进行利用时，就不得不思考诸如“煤炭所有权人是否自然拥有伴生于煤炭中的煤层气”和“谁拥有煤层气的产权”等问题。

Olson[1]的研究表明，20世纪70年代末80年代初，美国联邦政府关于煤炭和天然气等的法律法规还没有被运用到解决煤层气相关问题上来。Farnell[2]的研究也表明，美国的法律并没有对煤层气的产权争议和冲突提供充分的解决方案。他认为当时商业化开采煤层气的最大障碍不是技术上的，而是法律上的。著名的美国钢铁公司(United States Steel Corporation)诉玛丽·乔·霍格公司(Man Jo Hoge)案等煤层气开采方面产权纠纷案件的研究表明,煤层气开采企业和煤炭开采企业一直在对煤层气的所有权进行争夺。1981年美国司法部认定煤层气是一种气体资源，气体承租人有权利进行煤层气开采，煤层气所有权不包含在煤炭矿权承租人的权利中，美国联邦法院也持同样的意见。因此，煤层气从法律上已经成为一种独立于煤炭矿权的气体资源。

(2)确定谁拥有煤层气的产权并且可以对其进行开发

法律上赋予煤层气独立矿权后，还必须让它成为事实上可以执行的一项权利。事实上，因为美国土地所有制的多样性和各州法律法规不同，究竟“谁拥有煤层气的产权并且可以对其进行开发”这个问题变得非常复杂。

美国的土地分为公有土地和私有土地两种。公有土地约占40%，主要为国家公园、未利用的土地、生态保护区、公共设施和公益事业用土地，这些土地分别属于联邦、州、县或市政府所有；另外60%为私有土地。不同土地之下的煤层气资源也相应地有归属区别。

根据《能源政策法》(1992年)1339条款，在美国联邦政府拥有地表权和地下矿产资源所有权、或者地表权已经转让但仍保有地下矿产资源所有权的土地上，煤层气资源由美国内政部负责管理。美国联邦政府法律规定对公有土地实行规划，规划每十年审核一次，公众可广泛参与，私营公司支付给政府相应的租金和费用后，即可获得公有土地的煤层气钻探权。同时坚持早登记者(早获得权利者)优先的原则，煤炭开采企业和煤层气开采企业都可以获得煤层气资源的开发权，依据“先后登记，批准顺序”而定，1994年开始执行。为了促进各州煤层气的开发利用，1995年9月美国国会通过一项法案，要求那些尚未制定煤层气所有权法律的州，在1995年10月24日之前必须出台煤层气所有权的法律，否则将把该州煤层气的立法问题转交给联邦政府的内政部土地管理局进行处理。

至于私有土地地下的矿藏，总体而言，属于土地所有者。在私有土地上，煤层气开采企业可以直接与矿业权权利人签署租约，再与地表权权利人签署单独的设钻井和铺管道协议，并取得州政府管理机构的许可，就可以获得开采权。但即便同为私有土地，不同的州可能因为法律法规不同，对煤层气资源的产权划分不一定相同。比如，根据Lyons[15]的研究，在弗吉尼亚州，法律规定煤层气属于煤炭矿业权人，而不是气体租赁者或土地所有者。在宾夕法尼亚州，在美国钢铁公司诉玛丽·乔·霍格公司案中，煤层气的开发权是被裁定给煤炭矿业权人，但其所有权则仍然归土地所有者拥有。

尽管法律上有相关规定，黄立君[16]却认为，从美国煤层气发展实践来看，气煤冲突事实上一直存在。由于煤层气和煤炭相伴相生，煤层气矿业权人和煤炭矿业权人在行使自身权利时，不可避免地产生负外部性，从而导致产权的不相容使用。当冲突发生时，州法院和联邦法院就开始发挥作用。前面论及的美国钢铁公司诉玛丽·乔·霍格公司案以及阿拉巴马州、圣胡安盆地、西弗吉尼亚州、弗吉尼亚州和怀俄明州等煤层气开发方面的产权纠纷案，最终都是由各级法院来决定煤层气的所有权。关于气煤之争的诉讼案件研究表明，在美国，煤层气企业和煤炭企业可以通过民事诉讼途径来主张自己认定的权利。随着法律法规的健全，当事人的权利得到了较好的保障。

如果某个开采区块的产权纠纷没有解决，却仍要开采煤层气，也有一些替代性的制度安排可供选择。比如，《弗吉尼亚油气法案》(1991年)规定：如果煤炭矿业权人、煤层气矿业权人和土地所有者之间因为利益冲突导致煤层气无法顺利开采，州油气委员会(Gas and Oil Board)就会介入，要求相关方联营合作，并且建立一个第三方账户，让利益相关方在冲突未解决之前向该账户缴纳保证金。法律上的产权归属确定后的30日内，州油气委员会决定该账户基金的分配(包括利息)。在阿巴拉契亚地区的西弗吉尼亚州也有类似的法律，这种制度安排使得即使产权纠纷没有解决，也不影响煤层气的开采。Mcclanahan[7]所研究的弗吉尼亚州也是通过这种方式使煤层气产业得到发展。

2.全方位的经济激励

在赋予煤层气独立矿业权和确认谁拥有煤层气产权并且可以对其进行开发之后，美国政府制定了一系列的法律法规和政策，从研发、生产和消费等环节来帮助和扶持煤层气的开发利用。

(1)对煤层气研发者的激励

美国政府对煤层气前期技术研发和勘探研究进行资助。根据美国环境保护局的公开资料，美国政府直接向地质调查局(USUG)、天然气研究所(GRI)等国家机构，专业咨询公司，煤层气项目开发者提供资金，支持他们进行煤层气基础理论研究、煤层气资源评价和技术创新，并通过煤层气开发实验进行技术推广，最终提高煤层气勘探的成功率。比如，美国能源部(DOE)和美国环境保护局进行跨部门合作，通过国家能源技术实验室(NETL)对西弗吉尼亚州的煤层气开发利用示范项目进行资助。据估计，在最近三十年内，美国政府直接用于煤层气基础理论研究和技术开发的投资约为4亿美元。另外，统计数据显示，从20世纪80年代至今，美国政府非常规气的勘探开发活动先后投入60多亿美元，用于培训与研究的费用将近20亿美元[17]。

(2)对煤层气生产者的激励

联邦政府层面，美国政府对煤层气生产者的激励，最著名而且影响最大的是《原油意外获利法》。美国参众两院在1979年通过《原油意外获利法》，并于1980年颁布实施。该法案制订的第29条税收补贴条款，旨在通过政府财政补贴的方式，使包括煤层气在内的非常规能源具有与常规油气能源相当的竞争力。

《原油意外获利法》第29条税收补贴条款是一项基于生产的激励政策。一方面，该政策将煤层气作为独立的矿种对待；另一方面，该政策使得煤层气成为当时获得补贴最高的一种非常规天然气能源。根据孙茂远[18]的研究，自1980年《原油意外获利法》实施后的十年间，美国黑勇士盆地开采煤层气获得的税收补贴约为2.7亿美元，圣胡安盆地获得的税收补贴约为8.6亿美元。十年后，每生产和销售1百万英热单位煤层气平均税收补贴约为1.4美元。税收补贴一般占气价的45%—50%以上，税收补贴之后，煤层气开采企业的内部收益率平均为23%。持续的激励使得美国煤层气产量从1983年的1.7亿立方米猛增至1995年的270亿立方米，煤层气开发利用基本形成产业化规模。2003年美国煤层气产量为453亿立方米，2008年美国煤层气产量达到最高值562亿立方米，2006—2011年连续六年煤层气产量都在500亿立方米以上。

除了《原油意外获利法》，美国联邦政府的《国内税收法典》(1986年)在通过财政支持非常规能源(如煤层气)和可再生能源发展方面也发挥了重要作用。类似的，《能源法》(2005年)第45条的生产税收抵免政策和《美国复苏与投资法》(2009年)对那些利用可再生能源(包括煤层气)发电的公司提供课税免除和其他激励。1992年10月布什总统签署《国家能源政策法》，该法案建立激励煤层气发展以及帮助解决煤层气产权冲突的制度安排。同年，美国联邦能源管理委员会颁布第636号法令，规定煤层气生产商可以通过天然气管网系统自由配送销售煤层气。这种管网设施第三方准入的管理模式解决了煤层气开发商输送的需求，支持了煤层气市场的商业化开展。1996年3月美国环境保护局发布《联邦政府对煤层气项目资助指南》，对煤层气开发利用项目提供优惠贷款。另外，为鼓励扶持煤层气生产，美国政府还出台了一系列政策，设立农业部援助项目、商业部援助项目和中小企业管理局资助项目。

州政府层面，为了吸引能源公司，州政府(如宾夕法尼亚州和俄亥俄州)设立拨款、免税和贷款担保等项目促进煤层气开发。根据美国环境保护局[19]的报告，宾夕法尼亚能源发展局(PEDA)定期为包括煤层气在内的可替代能源项目提供拨款。2010年4月宾夕法尼亚能源发展局共提供1 600万美元支持州内包括煤层气在内的可替代能源开发基础理论研究、资源评价和技术创新，而且这些项目面向私人机构和公司、非营利组织、州内的大学和市政机构，最大的单笔拨款达100万美元。宾夕法尼亚州还为可替代能源生产进行课税免除。2008年7月宾夕法尼亚州颁布《可替代能源投资基金法》，对可替代能源生产项目税收减免15%。在俄亥俄州，2007年开始实施“优势能源”项目，以促进就业和经济发展，该项目采取拨款和信贷担保方式对煤层气开发进行激励，在过去三年中共提供1.5亿美元发展优势能源产业。

监管激励方面，土地使用授权与矿区使用费减免。2008年美国40%的煤炭生产来自西部联邦政府和州政府所有的土地，这些土地下的煤炭矿业权和油气矿业权都属于联邦政府或州政府。内政部的土地管理局负责管理联邦政府拥有的煤层气矿业权。在州政府层面，比如，在犹他州，油气矿业权由犹他土地信托管理局负责，怀俄明州则由土地和投资办公室负责。通过一系列法院判例，犹他州和怀俄明州确定了煤层气矿业权是一种独立于煤炭矿业权的矿产资源。私营公司支付给政府相应的租金和费用，通过竞标获得在公有土地的钻探权。另外，为了激励煤层气生产者，很多州减免煤层气矿区使用费，以从经济上进行支持。比如，科罗拉多州就对煤层气生产者免征12.5%的矿区使用费。怀俄明州和犹他州也采用了类似的激励政策。

(3)对煤层气消费者的激励

美国政府还对煤层气消费者进行激励。宾夕法尼亚州1998年7月开始煤层气消费试点项目，四个月内有近两百万消费者进行登记注册。自1999年1月起所有消费者可以从电力供应商那里得到最低8%的消费税减免[19]。伊利诺伊州则颁布了《电力重建法》(1997年)，自1998年8月开始给予煤层气消费者15%的税收减免。科罗拉多州和阿拉巴马州都有类似的制度安排。

五、结 论

笔者对美国煤层气产业发展现状、美国联邦政府及州政府在煤层气产权界定、研发、生产和消费等环节进行全方位激励以促进煤层气产业化发展等方面的经验进行了阐释。这些经验表明，尽管美国煤层气产业基本上属于私有，政府并不强迫任何企业承担煤层气开发任务，但各级政府为了实现能源、清洁和安全等目标，在机制设计上通过立法和政策等方面的制度安排，对煤层气研发者、生产者和消费者进行宏观引导，大力扶持煤层气产业，使得开发利用煤层气成为投资者有利可图的自觉行为，最终达到市场引导能源产业发展的目的。另外，美国联邦政府及州政府所采取的全方位经济激励政策，都是可转化的，而且切实可行和落实到位。

美国政府在煤层气产业化发展过程中的帮助和扶持给未来中国煤层气产业化发展以启示。自1996年以来，中国政府开始着力发展煤层气产业。在“十一五”“十二五”期间，国家能源局都对煤层气开发利用进行五年规划，并制定发展目标，但这两个时期煤层气规划目标的完成率都不到30%。历经二十多年的发展，中国煤层气产业的发展仍然处于初级阶段，没有形成规模化、产业化经营。事实上，国家发展和改革委员会、国家能源局和各级地方政府也有对煤层气开发利用的激励制度安排，但收效甚微。煤层气矿业权与煤炭矿业权之间的冲突、补贴等激励政策落实不到位、补贴不足、投入缺乏动力和煤层气运输管网等配套设施不足等是导致上述问题的主要原因。因此，必须首先解决煤层气产权界定和转让问题，并从研发、生产和消费等环节做出制度安排，进行全方位的激励。

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(责任编辑：孙 艳)

2016-10-06

中国政法大学人文社会科学研究项目“制度经济学视角下中国煤层气和煤炭协调开发机制研究”(14ZFG79001)

黄立君(1971-)，女，湖南洞口人，副教授，博士，波士顿学院访问学者，主要从事法经济学和制度经济学等方面的研究。E-mail: lijunh@cupl.edu.cn

F426.21

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1000-176X(2016)12-0029-06