保险精准扶贫思路探讨

冯文丽+史晓

2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西州视察扶贫工作时首次提出了精准扶贫的重要思想，强调把帮助贫困农户发展生产作为扶贫工作重点办好的三件实事之一。近两年，保险业在精准扶贫方面出台了很多文件，探索了很多方式，取得了显著成绩，当然也存在一些问题，需要进一步改进。

保险精准扶贫的独特优势

（一）为产业扶贫提供风险保障

对于我国很多贫困地区而言，依靠传统农业和救济式扶贫都不能解决贫困问题，必须依靠产业扶贫，由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变。所以，国家扶贫资金到了地方上都要求将其中的70%用于产业扶贫。贫困地区根据自己的特色资源，开发特色产业，鼓励种养大户、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体与贫困户建立稳定的带动关系，向贫困户提供全产业链服务，切实提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。但特色产业在起步阶段时，规模小，风险大，一旦发生风险，新型农业经营主体和贫困户都无力独自承担巨大损失。此时，保险可以发挥风险保障功能，为产业扶贫项目兜住风险，保护新型农业经营主体和贫困户的生产投资积极性。

（二）为农户提供增信支撑和资金支持

很多保险公司利用保证保险，为小额贷款提供信用支撑，打消银行放贷的顾虑，缓解贫困群众贷款难的问题。例如，人保财险赣州分公司启动“金信保”扶贫贷款保证保险试点，投保对象是为“产业扶贫信贷通”中明确的贷款对象，保险金额与贷款金额一致，保险费率为每年1.5%，由各县（市、区）政府根据实际贷款金额，逐年向保险公司缴纳保费，保险公司最高赔付率达到200%。此外，还有少数保险机构提供扶贫融资支持，例如，中国人民财产保险股份有限公司在河北阜平县安排了1亿元的扶贫融资专项额度。

（三）提供更完善的社会保障体系

原有的健康扶贫方式能为贫困户提供医疗救助保障，可以改善贫困地区的医疗服务能力，但获得的医疗保险和医疗救助补偿较少，不能满足贫困户对大病治疗的费用，不能从根本上解决贫困户“看病难、看病贵”的问题。“新农合+大病保险”模式不断改革与创新，在扩大大病保险覆盖面的同时还对参合患者符合规定的高额医疗费用给予二次报销补偿，大大减轻了贫困户的经济困难，提供了较高水平的社会保障。

（四）扶贫的精准性较高

当农民遭遇较大灾害时，与灾害救济和社会捐助等扶贫方式相比，保险扶贫具有较强的确定性。保险是一种事前、有偿的风险管理，政府或农民缴纳少量的保险费，出险后就可以获得保险合同事先确定的保险赔偿金，可以有效降低农民的风险预期。而灾害救济和社会捐助则是政府和社会公众对遭灾农户提供的一种事后、免费的道义救济，受灾农户能否获得补偿以及获得多少补偿都不确定。

（五）放大扶贫资金的使用效应

投保人缴纳少量保险费，就可以获得成百倍或千倍的风险保障，保险机制的这种杠杆效应可以放大扶贫资金的使用效果。2015年，河北省阜平县政府投入391万元的农业保险保费补贴资金，撬动了1090.63万元的保险资金，使全县农户获得了11.43亿元的保险保障，资金的杠杆效应达到了292倍，显著放大了扶贫资金的使用效能，政府“花小钱，办大事”，把有限的财力最大限度地投向最需要扶持的贫困群众。

保险精准扶贫的现状

近年来，中央政府发布了很多文件，为保险精准扶贫提供了方向。《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出，要积极发展农业保险，拓展“三农”保险广度和深度，支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品，积极发展农村小额信贷保险、农房保险、农机保险、农业基础设施保险、森林保险，以及农民养老健康保险、农村小额人身保险等普惠保险业务；《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出，探索农业保险保单质押贷款、探索收入保险，鼓励和支持保险资金开展支农融资业务创新试点；《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》要求，扩大贫困地区农险覆盖范围，支持贫困地区开展特色农产品价格保险，改进和推广小额贷款保证保险等等。

按照这些文件的指导思想，各地积极探索了很多保险扶贫方式。例如，甘肃省为了解决种植药材投入高、风险大的问题，在定西市开展了中药材产值保险试点，帮助农户承担巨大的自然风险和市场风险；河北省阜平县探索“金融扶贫，保险先行”模式，县政府和人保财险按照联办共保方式，研发多种地方特色农业保险产品，积极推进“保险+贷款”金融扶贫方式，还推出农户平安综合保险和“一元民生保险”等普惠性保险产品；安徽金寨县开展光伏设备财产保险试点，为产业扶贫提供风险保障；中原农险在河南兰考县推行“脱贫路上零风险”计划，量身打造一揽子保险方案，包括农村住房保险、人身意外伤害保险、现代设施农业财产险和农业贷款保证保险；四川省探索推广面向农村群众的、集自然灾害公众责任险、农村住房保险、农村小额人身意外保险等一揽子保险产品“惠农宝”等。

保险精准扶贫存在的问题

（一）农户对保险认识不足

一些农户对保险缺乏正确认识，不知道保险也能够带来经济赔偿，存在向政府索要灾害补偿的依赖心理；一些农户存在侥幸心理，认为不可能发生风险，没必要去花保费这笔冤枉钱；一些农户对保险具有抵触心理，认为是摊派，乱收费；一些农户把保险当作储蓄和理财，认为交了保费，当年无论是否发生灾害，都应该获得高于保费的投资回报，否则就不投保；还有一些农户认为保险条款很难理解，保险索赔手续繁琐，等等。农户对保险的这些片面认识，都在一定程度上给保险精准扶贫造成了一定障碍。

（二）农业保险产品不能完全满足农户需求

基于国家财力和农民收入等多方面因素，我国农业保险采取“低保费、低保障、广覆盖”的原则，主要承保农作物的直接物化成本。截至2015年底，三大口粮作物保险保障程度约占直接物化成本的84%，但仅占全部生产成本的 33%。随着农村经济发展，劳动力成本和土地成本上升较快，部分地方已超过物化成本。农业保险的保障程度较低，对农户特别是新型农业经营主体遭受的灾害损失，难以给予全面、充分的保障，从而影响了他们的参保积极性。另外，适合产业扶贫的一些特色农产品，都不在中央和省级财政保费补贴的范围之内，也影响了保险公司开办的积极性和农户投保的积极性。

（三）大病保险发展不完善

尽管近年来大病保险在扶贫方面取得了很好的成效，但在运行过程中也存在一些问题。一是大病保险以大额医疗费用为保障范围进行二次报销，存在推高医疗费用的负面激励的现象；二是统筹层次较低，部分地方还存在县级统筹情况，影响保障待遇的平等性和资金筹集的持续性；三是保险公司对医疗行为的介入不够，医疗行为规范和医疗费用控制还存在一些问题；四是保险公司大病保险服务能力有待提升。

（四）农村小额信贷保险发展不健全

农村小额信贷保险在解决“融资难”和创新农村信贷与保险合作方面起到了一定作用，但仍面临着一些问题。一是险种主要以借款人意外伤害保险、借贷者农村小额信贷定期保险、小额信贷组合保险以及农村小额信贷保证保险四类保险为主，险种数量较少，而且责任范围有限；二是险种的覆盖区域较少，仅在部分地区进行了试点工作，还没有在全国全面开展，一些贫困地区无法享受到保险保障；三是农户与信贷机构之间的风险与收益不对称，农户申请小额贷款后，信贷机构可以获得利息收入、保险代理手续费，同时大大降低了贷款风险，但农户除了支付贷款利息外还要支付保费，加重了经济负担；四是借款人购买保证保险后提高了银行贷款的安全性，但这可能会使银行放松贷款审查，提高了保险公司的赔付率，在后续过程中银行也可能会放松对借款人的监督与管理，容易诱发借款人的道德风险。

（五）财政惠农补贴资金存在监管漏洞

我国一些重要的农业保险险种，是受中央、省、县三级财政补贴的，政府补贴保费的比例80%左右。在实际运作中，一些基层政府与保险公司串通，以为农户代缴保费为名套取国家财政惠农补贴资金。例如，2016年6月29日央视《焦点访谈》栏目披露湖南澧县某保险公司与基层乡政府串通，通过虚假投保、虚假理赔，骗取财政补贴4000多万元，保险公司从中获利2000多万元，乡镇政府以返还的形式获取资金1600多万元，29个乡镇几乎都涉及。

保险精准扶贫的建议

（一）提高农户的保险意识。保险公司应该加大保险知识的宣传力度和普及程度，引导农户正确理解保险经济补偿、防灾减灾、扶贫开发、担保资信等作用，将农户有灾难找政府的思想转变为有灾难找保险，让农户切实体会到保险的重要功能。保险公司要对险种和条款进行精准解读，让每个农户都能明白各个险种的保险责任、保险期限、保险金额和免赔责任等具体内容。

（二）提供多层次的保险产品。为了提供更全面细致的保障，保险公司需要细分市场、细分客户、细分险种，量身定做多层次的保险产品。针对新型农村经营主体“高风险”特点开发高保障的农业保险产品，例如收入保险或者覆盖土地流转和劳动力成本的完全成本保险；为一些特色农产品提供价格指数保险或者收入保险；对光伏产业地区推广光伏财产保险、光伏设备运营险、光伏设备一切险等新型保险品种；争取政府支持，将适合产业扶贫的特色农产品纳入中央或省级财政保费补贴的范围之内，提高保险公司承保的积极性和农户投保的积极性。

（三）完善大病保险体系。首先，保险公司要充分利用医疗费用历史大数据准确厘定大病保险的价格，严格控制不合理的医疗费用支出，引导医院控制成本，规范诊疗行为；其次，逐步提高统筹层次，积极搭建省内医疗服务监控系统，构建省内异地就医即时结算服务平台，以实现省内医疗系统对接、资金筹集的持续；最后，保险公司要提高在业务办理流程和理赔服务时效方面的服务标准，切实提高服务水平。

（四）优化农村小额信贷保险。保险公司适当扩大涉农信贷保险的责任范围，适时将大病、大额医疗费用、种植业养殖业等农业项目的自然灾害纳入保险责任范围，扩大农村小额信贷保险的保障范围；大力发展小额贷款保证保险，给借款人增信，为产业扶贫提供资金支持；将信用保险引入到小额信贷保险体系中，形成信贷机构和农户多方投保的局面，完善农村信贷风险保障体系；对保证保险的费率实行动态调整，依据农村信贷机构发放的小额贷款质量，灵活调整费率水平，从而调整借款人从信贷机构借款的成本，以此约束信贷机构的信用风险审查行为，降低道德风险，建立公平合理的风险分担机制。

（五）加强对财政惠农补贴资金的监管。加大对补贴资金的公示力度，通过网络、报刊、报纸、电视等媒体公开政策标准、举报电话和受理单位，群众也可以通过网络、电话等电子平台查询各类资金的发放、使用情况以及举报不合法行为；制定和完善惠农补贴资金的管理办法，明确专项资金的使用范围，规范资金的拨付、发放使用，制定惠农补贴资金管理考核办法，确保资金及时足够兑付到农户手中；加大政策落实监督检查力度，发现问题要及时改正，对违反国家政策和损害农民利益的行为加大惩罚力度，使惠农补贴资金在保险精准扶贫中真正发挥作用，提高资金使用效率。

（六）做好补位扶贫。补位扶贫，就是要抓住短板，关注社会的痛点和盲区，如失独老人、留守儿童和残疾人群等。保险公司要针对这些特殊人群设计不同的保险产品，提供个性化服务，来满足他们对保险的需求。针对失独老人设计养老、医疗、意外等一揽子保险产品，针对留守儿童和残疾人开发人身意外伤害和教育保险，针对外出务工人员提供小额意外保险，等等。