海洋石油勘探开发环境保护要求全面提升

朱璇

海洋石油勘探开发环境保护要求全面提升

朱璇

海洋是未来全球油气资源的重要接替区。伴随着海洋油气开发规模和强度的提升，突发性溢油事故的风险也不断提高，对新时期海洋油气开发污染防治提出了新的要求。

近日，国务院法制办公室公布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《条例（修订草案）》）并公开征求意见。《条例（征求意见稿）》全面规范和提升了海洋石油勘探开发活动的环境管理要求，加强勘探开发项目环评管理、强化油污风险管控、规范溢油事故处理。《条例》的修订是在我国海洋石油开发力度不断加大的情况下，防范油污风险，保证沿海和海洋环境安全的重要举措。

规范海洋油气开发修法行动势在必行

海洋油气资源开发对我国具有重要的战略意义。2015年，我国海洋原油产量5416万吨，约占全部原油产量的25%，海洋天然气产量136亿立方米，约占全部天然气产量的10%。渤海海域已是我国近海石油开发的主战场，南海、东海海域的石油开发也在逐步推进。海洋是未来全球油气资源的重要接替区。随着我国经济的发展和能源消费水平的提升，海洋油气将在我国能源体系中占有更重要地位。伴随海洋油气开发规模和强度的提升，突发性溢油事故的风险也不断提高，对新时期海洋油气开发污染防治提出了新的要求。

《条例（修订草案）》规定发生溢油事故后，主管部门有权在开发者处置不力的情况下，征用船舶和其他应急物资，直接组织现场处置。

海洋油气开发是“高风险、高科技、高投入”的行业，其高风险不仅指投资风险和安全生产风险，也喻示着环境风险。2011 年6月，美国康菲石油公司渤海湾蓬莱19-3油田发生溢油事故，大约700桶原油和2500桶矿物油钻井泥浆进入渤海湾及其海床，累计造成5500多平方公里的海水污染。经主管部门调解，康菲公司最终支付海洋生态环境损害赔偿10.9亿元，康菲公司和中海油支付5.93亿元用于渤海海洋生态环境保护和后续生态影响监测。尽管康菲公司和中海油最终与有关主管部门就赔偿事宜达成一致。但事件处理过程中，社会各界对有关情况高度关注，各方对损失测算、赔偿处理也抱有不同看法，给事故处置造成不小的舆论压力和实际困难。这一方面反映出海洋石油污染及其环境损害的复杂性，另一方面也折射出法律制度的薄弱，暴露出我国海洋石油开发环境管理溢油事故处理经验不足，有关油污损害测算和赔偿程序、标准不明确的问题。在这一形势下，规范海洋油气开发污染防治及溢油处理的修法行动势在必行。

海洋石油勘探开发环境管理修法进展

海洋石油勘探开发环境管理的主要法律法规包括《海洋环境保护法》（1982年颁布实施、1999年修订、2013年修正）、《海洋石油勘探开发环境管理保护条例》（1983年实施）和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年实施）（以下简称“一法两条例”）等。以上法律法规对我国的海洋污染防治和海洋环境保护起到了重要作用。《海洋石油勘探开发环境管理保护条例》是防治海洋石油污染的专门性条例，于1983年颁布实施，其规范范围涵盖海洋石油勘探开发环评、废弃物排放、污染事故报告和应急处理、化学消油剂使用、环保执法检查、污染损害赔偿、法律责任等方面。然而，随着我国海洋石油勘探开发规模的扩大和作业能力的提升，现有法律法规已经不能满足实际工作需要，部分条款规定明显滞后于现实情况。例如，现行《海洋环境保护法》规定，海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的罚款最高不超过20万元，这显然无法与油污造成的损害相比，难以达到惩戒效果。为保护海洋环境，控制油污损害，业内外对海洋环境保护修法的呼吁越来越高。

现行《海洋环境保护法》规定，海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的罚款最高不超过20万元，这显然无法与油污造成的损害相比，难以达到惩戒效果。

海洋油气开发是“高风险、高科技、高投入”的行业，其高风险不仅指投资风险和安全生产风险，也喻示着环境风险。cnsphoto供图

2011年9月，国务院法制办牵头成立了海洋环境保护法律法规修订工作专门小组。2012年3月，国务院将“一法两条例”的修订列入当年工作计划。2013年12月，《海洋环境保护法（2013年修正）》获全国人大常委会通过。该次修改仅涉及三个条款，主要是优化有关行政审批流程，实质性改动不大。2016年，《海洋环境保护法》修订工作再获新进展。经广泛征求意见，国务院法制办形成《海洋环境保护法修正案（草案）》。该草案提出了九条修改建议，增大了对污染海洋环境行为的处罚力度，增设海洋生态补偿制度和海洋生态红线有关规定，与《环境影响评价法》相衔接增加环评限批规定。2016年9月，修正案经全国人大常委会初次审议通过并向社会公众公开征求意见。《环境保护法》及相关条款的修订为完善海洋石油开发环境管理规定提供了上位法依据。

2016年同期，国务院法制办形成《海洋石油勘探开发环境管理保护条例（修订草案征求意见稿）》并公开征求意见。与现行《条例》相比，《条例（修订草案）》在以下方面取得明显进步：一、规范事项更为全面。《条例（修订草案）》共六章五十八条，对海洋石油勘探开发环境保护监督管理、污染防治、溢油事故处理、法律责任等各方面事项进行了全面细致的规定。二、适用范围界定更为严谨。《条例（修订草案）》第三条规定，海洋石油勘探开发包括海洋石油、天然气钻探、生产、储运、管道运输和设施建设、处置等活动。这一表述囊括了海洋油气生产的全过程，将作业平台、运载船舶、输油管道乃至废弃油井都包含在内，适用范围的界定更为清晰严谨。三、在环境影响评价报告书编制、溢油事故应急管理与调查、溢油事故海洋生态损害赔偿等方面全面提高要求，加强了对海洋石油勘探开发的环境管理力度。

《条例（修订草案）》提出新要求

实施20余年以来，《条例》面临的形势和问题发生了巨大变化。为顺应新时期、新局面的工作要求，此次修订对《条例》的篇章结构、规定事项范围和具体事项安排作出了全面调整。《条例（修订草案）》实施后将为海洋石油勘探开发的环境保护工作带来一系列新变化。

溢油应急管理全面加强，事故调查处理有法可依。溢油事故多为突发性事件。事故发生后的应急反应和应急措施对于控制污染、降低污染损失以及回收清除油污至关重要。应急处理机制的反应速度及处理效果，不仅取决于油污回收设备与技术等应急力量的优劣，应急处理机制的制度安排同样重要。现行《条例》仅在第十六条规定了作业者消除溢油污染、报告主管部门、接受调查处理的责任和义务，规定较为原则笼统，难以对溢油应急机制作出周密细致的安排。《条例（修订草案）》围绕溢油应急与处理作出了一系列规定，包括事故等级划定、应急预案和应急计划编制、应急物资配备、应急培训与演习、事故发生后启动应急预案、采取应急措施以及事故调查与赔偿等，详细规定了开发者、政府主管部门、其他相关部门的责任与义务。为充分保证事故得到迅速、有效处置，《条例（修订草案）》扩大了政府主管部门在溢油事故处理中的权力，规定发生溢油事故后，主管部门有权在开发者处置不力的情况下，征用船舶和其他应急物资，直接组织现场处置。这一规定改变了以开发方为事故处理主要行为人的情况，强化了政府在溢油应急处理中的作用，为溢油事故应急处置提供双保险。

海洋生态赔偿标准得到明确，生态索赔有法可依。海洋污染事故损害赔偿问题一直是社会关注的热点。尽管《海洋环境保护法》和《海洋石油勘探开发环境管理保护条例》都确立了海洋污染损失生态赔偿制度，规定由政府主管部门代表国家对责任者索赔。但在《条例（修订草案）》公布之前，赔偿标准和范围从未得到明确规定，造成海洋污染损失赔偿尤其是溢油污染赔偿缺乏技术性导则，赔偿数额争议大等问题。此次《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》修订，明确将海洋石油污染索赔范围界定为海洋生态损害消除费用，海洋生物资源和海洋环境容量恢复期损失费用，生态损害监测、评估及专业咨询费用，替代生态系统重建费用等四项。这一规定支持了海洋环境容量和生态系统价值作为生态赔偿的组成部分，并且将污染损失监测费用列为责任者负担的赔偿费用之一，体现了现代环境法“污染者付费”的原则，也呼应了《环境保护法》提出的环境保护损害担责。总体来讲，赔偿范围的界定是我国海洋石油污染赔偿制度发展的一大进步，将从操作层面有力地支持和便利化生态索赔过程。

溢油事故行政处罚力度增强，违法成本显著提升。与《海洋环境保护法修正案（草案）》有关法律责任规定相一致，《条例（修订草案）》增大了对污染海洋环境行为的处罚力度，增加了按日连续计罚的处罚措施；对溢油污染事故根据事故等级分别处以事故直接损失20%或30%的罚款。较之现行《条例》对污染海洋环境行为最高10万元的处罚，按事故损失计罚的规定明显提高了处罚额度，溢油事故责任者的违法成本大大提高。守法成本高、违法成本低一直是我国环境保护工作的顽疾。此次《条例》修订顺应环保工作形势，加大了对污染海洋环境行为的处罚力度，并且开创性地采取按照事故危害性等级确定处罚额度的方式，既有利于发挥行政处罚的惩戒性作用，提高开发者的事故防范意识，也符合行政法“过罚相当”的原则，为突发性环境污染的处罚提供了良好的立法范例。

（作者系环境经济学博士，国家海洋局海洋发展战略研究所研究人员）