“河长制”因何长治？

黄春桥

“河长制”因何长治？

黄春桥

“河长制”将各级政府在流域环境保护和治理的责任凸显出来，并在机制上实现了压力的有效传导和工作的有效协同，不仅成为流域治理的有效手段，也为落实环保“党政同责”创造了路径。

2016年6月，北京出台了《北京市实施河湖生态环境管理“河长制”工作方案》，这标志着北京开始在全市河湖治理中推行“河长制”。2016年8月，国务院印发的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中也明确提出“全面落实‘河长制’，强化水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作属地责任”。“河长制”成为名副其实的一项重要治水制度。

“河长制”的来龙去脉

2007年太湖大面积蓝藻事件给当地的生态环境和居民正常的生产生活造成了严重影响，如何有效消灭蓝藻，实现对太湖流域水环境的长期有效治理成为了摆在当地各级政府面前的一道难题。2007年无锡市颁布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，这份文件的出台基本上宣告了“河长制”的诞生。2008年江苏省在太湖流域全面实施“双河长制”，即由省政府领导和有关厅局负责人担任省级层面的“河长”，河流流经的各县、市政府主要领导或相关部门主要负责人担任地方层面的“河长”。“河长”主要负责河流治理的规划编制、督促相应的责任人员、责任单位、项目和资金等落实到位。至此，“河长制”作为一种制度基本形成。2014年，时任水利部副部长矫勇在国新办的一场新闻发布会上表示，“河长制”是地方政府创新的一条经验，由地方政府首长负责水污染治理，起到很好效果，将向全国推广这一成功做法。

让每条河每个湖泊都有“河长”管护，让每位“河长”都明确自身的职责，“河长制”能够切切实实地实现河湖长治。

两年来，“河长制”经水利部推广已经在全国许多省市落地，有关“河长制”的报道也频繁见诸各大媒体。据统计，截至目前，全国已有北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8个省市党委或政府出台了文件，在全境推行“河长制”；16个省区市的部分市县或流域水系实行了“河长制”。经过各地多年来的实践，“河长制”的基本制度形态已经比较成熟：地方各级政府主要领导担任“河长”；设置“河长”办公室、“河长”助理等辅助行政机或办公人员来协助处理相关事务，负责“河长制”的推行落实；编制“河长”责任清单、设置“河长”公示牌；配套河道治理专项资金；实施严格的“河长”工作定期考核制度。“河长制”的推行使诸多地区的水环境得到了明显改善，给严峻而复杂的水环境治理带来了曙光。

“河长制”的治理优势

“河长制”是中国土生土长的一种治水制度，到2016年，走过了近10年的历程。“河长制”为什么能在各地落实？除了水环境治理的紧迫性与水利部的推广外，“河长制”的良好治水效果是根本所在。为什么“河长制”能形成对河湖的有效治理？这就离不开“河长制”的作用优势了。

首先，“河长制”明确了政府河湖管理的目标和责任，确保了治水的权威性。

北京市出台的“河长制”工作方案中明确了到2020年实现全市水生态环境质量显著提高，主要河湖实现水清、岸绿、安全、宜人，重要河道、湖泊等水功能区水质达标率提高到77%以上。同时，明确了严查污水直排、垃圾乱堆乱倒、违法建设的“三查”责任；清河岸、清河面、清河底的“三清”责任；治理黑臭水体、河湖面源污染、河岸湖岸生态环境的“三治”责任。“河长制”通过责任清单将目标细化并辅之以具体的例会、巡查、监督、考核、奖惩等工作机制，形成了一个完整的运转体系，也因此将治水工作的重要性全面提升。让地区行政首长担任“河长”，让每条河每个湖泊都有“河长”管护，让每一位“河长”都明确自身的职责，所以“河长制”能够切切实实地实现河湖长治。

其次，“河长制”实现了流域环境的协同共治。

河北秦皇岛：“河长制”护航城市美丽生态。CNSphoto供图

流域治理一直是一个难题，流域生态环境的整体性与行政区划的碎片性相矛盾，导致在流域治理过程中同一条流域的不同地区单兵作战，只盯着自己的一亩三分地，这就造成地区之间在流域治理上的不配合、不协调。此外，同一地区内治水部门林立，对于同一条河，环保、农业、水利等部门都有部分管辖权，这导致在治水过程中部门之间权责不清、相互推诿扯皮，“九龙治水”而水不治。“河长制”要求的各级政府一把手和涉水各部门负责人担任不同层级的“河长”，并通过定期召开的“河长”办公会、联席会议等协调治水工作，能够有效减少地区和部门冲突，从而形成了对水环境跨流域跨部门的协同治理。

最后，“河长制”是落实地方环境保护“党政同责”的有效路径。

2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。环境保护“党政同责”对于推进环境质量持续改善有着重要意义。

江西省的“河长制”工作方案明确将全省境内的每条河流划定了责任人，由省委书记和省长分别担任省级“总河长”与“副总河长”，省级党政领导分别担任赣江、抚河、信江、饶河、修河、鄱阳湖、长江江西段省级“河长”，省委组织部、省委宣传部、省委农工部、省水利厅等单位为省级“河长制”责任单位，其他河流则按流域由市“河长”、县“河长”和乡、村“河长”层层包干，形成了覆盖面广、规格高、体系完整的五级“河长制”。江西省“河长制”实现了“河长”由政府和党委主要负责人同时担任，这既突出了地方政府在水环境治理过程中的责任，也明确了各级党委的生态责任，这种党政部门齐抓共管的“河长制”很好地落实了生态保护“党政同责”的要求。

对于当前生态文明建设的紧迫性和水环境形势的严峻性，“河长制”将各级政府在流域环境保护和治理的责任凸显出来，并在机制上实现了压力的有效传导和工作的有效协同，不仅成为流域治理的有效手段，也为落实环保“党政同责”创造了路径，“河长制”能够实现河湖长治，因此受到各地青睐。

“河长制”需要公众参与

尽管“河长制”在流域水环境治理过程中发挥了积极作用，但在具体的实施过程中也存在不少问题。一方面，目前实施的“河长制”主要动员行政系内部人员参与，缺乏公众参与，企业、环保NGO、民间智库、普通民众等在“河长制”的实施过程中被边缘化；另一方面，一些地方施行的“河长制”还存在对“河长”监督缺位、问责不到位现象。曾有媒体探访了浙江杭州、嘉兴、台州三地30条河道，却只联系上了9名“河长”，“河长”公示牌也形同虚设。

为解决这些问题，确保“河长制”的长期有效实施，还需要鼓励公众参与。一，因为水环境问题关系到公众的切身环境权利，公众有权获取水环境治理信息、有权利监督实施过程，鼓励公众参与“河长制”是对公众环境权利的尊重与保护，公众参与“河长制”的具体实施是行使自身环境权利的体现。二，公众参与是政策要求。新《环保法》第五条规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。《关于加快推进生态文明建设的意见》也提出鼓励公众积极参与，完善参与制度。公众参与“河长制”是落实《环保法》和相关环保政策的体现。三，因为公众参与的热情与能力明显提升。近年来，随着环境问题的不断凸显，公众的环保意识、参与热情和能力也逐渐提高，特别是一些民间环保智库、环保NGO等在参与环境治理的过程中发挥了重要作用，政府对此既不能忽视也不能轻视。

“河长制”作为生态环境保护的一项重要制度，也应该让公众参与进来。第一，加强宣传，积极公开河流治理信息，以正确有效的舆论为导向，使公众知晓“河长制”的实施过程、成效和意义。第二，建立相应的参与机制，让民间力量真正参与河湖治理。鼓励河道两岸的企事业单位、社区居民担任“民间河长”，对河道治理情况进行监督；建立对“河长”的公众评价指标体系，将其纳入“河长”的工作考评之中；建立社会咨询机制，做到河湖治理的重大决策及时向当地居民、企业、高校、环保NGO、民间环保智库等咨询，确保决策民主、科学。第三，建立专项基金，实行奖励机制。对积极参与河湖治理并在河湖的重大治理决策、日常监督、志愿维护等过程中作出贡献的组织或个人进行奖励，以带动公众更广泛地参与。

（作者单位：北京林业大学人文社会科学学院）