建立现代化的水环境治理体系

王东 吴悦颖 姚瑞华

建立现代化的水环境治理体系

王东 吴悦颖 姚瑞华

随着治污认识的逐渐深入，急需拓展管理思路，结合生态文明体制改革的总体要求，完善水环境治理体系，形成政策、技术、法规和标准等诸多措施相协调的组合拳，提升水治理成效。

二十世纪九十年代开展的淮河治污工作，拉开了我国流域水污染防治的序幕。20多年来，经济社会快速发展的同时，环境污染防治水平日益提升，全国水污染态势得到有效遏制，地表水环境质量得到有效改善，但是距离人民群众对水环境质量改善的要求仍有一定的差距。

随着治污认识的逐渐深入，原有的污染防治体系、水环境管理体系与地表水环境质量改善诉求不相适应，急需拓展管理思路，结合生态文明体制改革的总体要求，完善水环境治理体系，形成政策、技术、法规和标准等诸多措施相协调的组合拳，提升水治理成效。

我国水环境质量现状

全国地表水环境质量总体呈改善趋势

2015年全国地表水Ⅰ～Ⅲ类比例为68.1%，劣Ⅴ类断面比例为9.7%。与1995年相比，Ⅰ～Ⅲ类比例增加了40.7个百分点，劣Ⅴ类比例下降了26.8个百分点。全国地表水环境质量总体呈改善趋势，特别是“十一五”以来，国家对环境保护工作的进一步重视，治污工程加快推进，地表水环境质量改善幅度要高于“九五”和“十五”时期。与2006年相比，2015年全国地表水Ⅰ～Ⅲ类比例增加了31.6个百分点，劣Ⅴ类比例下降了18.4个百分点，化学需氧量、氨氮、高锰酸盐指数、总磷浓度分别下降了50.2%、61.1%、48.1%、41.8%。

有些地方政府环保责任不落实，将地方政府的责任简单等同为地方环保部门的责任。

图1 1995-2015年全国地表水断面比例及GDP变化情况

局部水域污染依然严重

2015年，全国仍然有180个左右的劣Ⅴ类断面，主要分布在海河、淮河、辽河和黄河等流域，有机污染特征明显，主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量、氨氮和总磷。湖泊中滇池、达赉湖、白洋淀、乌伦古湖为重度污染，巢湖、淀山湖、贝尔湖、洞庭湖为中度污染，湖体水质改善难度大。

水环境问题及成因

第一，水质标准体系不完善、不协调，造成达标废水污染环境的尴尬局面。

我国环境标准体系由环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、监测分析方法标准和其他环境标准组成，在层次上又分为国家环境标准和地方环境标准两个层次，虽然我国环境标准体系在结构上相对完整，但在标准内容的科学性、合理性、标准制订程序的规范性方面还存在较多不足，在实际执行过程中还存在一定的矛盾和冲突问题。如质量标准未能充分反映环境功能的需求、排放标准与水质改善需求间缺乏有效衔接等。

第二，水环境监管体系不完善，地方保护主义对环境监测执法的干预较多。

2015年环保部组织各级环保部门对污染源自动监控运行情况进行监督检查，发现污染源自动监控设施不正常运行现象普遍存在。 cnsphoto供图

在线监控设施作用发挥不足、以“纳管”代替监管的现象突出。在线监控能实时显示污染物的排放数据，被认为是有效控制企业超标排污的“第三只眼”。但仍有部分不法企业通过各种手段，窜改、逃避在线数据监控。据报道，目前数据造假的方式共有两大类十多种。一类是通过修改设备工作参数等手段造假，不达标的变达标；另一类是通过破坏采样系统等硬件手段造假，如在设备采样管上私接稀释装置，甚至直接灌进自来水，致使监测设备难以采集真实样品。2015年环保部组织各级环保部门对污染源自动监控运行情况进行监督检查，发现污染源自动监控设施不正常运行现象普遍存在。

属地化管理的环境监察执法模式难以满足新时期生态文明建设的总体要求。地方环保局在预算和人事安排上受当地政府制约比较大时，环保监管在和地方经济发展的博弈中通常处于劣势，很多地方政府为了经济发展，往往会对污染企业“网开一面”。而且，有些地方政府环保责任不落实，将地方政府的责任简单等同为地方环保部门的责任。

第三，基于水环境质量改善的技术支撑体系不完善，不能有效为环境管理决策提供服务。

目前，我国水环境管理正处于由粗放型向精细化管理转型的阶段，精准治理成为水环境治理的主导方向。受基础数据不足不准、基础研究技术储备薄弱等因素影响，水环境问题的精准分析、治理方案的精细化设计严重不足，难以有效指导地方政府开展水环境治理工作。

国家已经在全国范围内建立了流域—水生态控制区—水环境控制单元三级水生态环境分区管理体系，作为我国未来水环境管理的重要抓手。但是基于控制单元的管理制度体系尚不健全，不同类型控制单元的标准化水质模型方法缺失，控制单元水环境容量规范化测算方法没有形成，水环境保护的前瞻性环境问题研究不足，经济社会、资源环境和生态保护交互影响的分析方法不够完善和规范，尚不能对未来发展态势进行科学预判和分析，预警和应对能力较弱，难以有效支撑水环境管理。

推进地表水环境管理的对策及建议

围绕水环境质量改善这一核心工作，结合《生态文明体制改革总体方案》以及《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的相关要求，建议以建立现代化的水环境治理体系为核心，尽快完善六大体系建设。

第一，完善与水体生态环境功能相适应的标准体系。

水环境治理的目标是维护水体生态环境功能，保障人体健康。我国地域跨度大、空间异质性高，流域上中下游和干支流在水系特征、敏感源保护目标、生态环境功能等方面均具有明显的差异性和复杂性特征。因此，应尽快建立基于水体使用功能、保护目标等为核心的质量标准。国家污染物排放标准作为门槛以满足管理的普适性要求，以充分契合受纳水体保护目标和改善需求为原则制定地方污染物排放标准。

第二，强化地表水环境管理体系建设。

目前，工业源和城镇生活源等固定源仍是造成水质污染的主要污染源，在深入推进以排污许可制度为核心的固定源环境管理制度的同时，衔接环评制度改革，建立项目环评审批与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量联动机制，将区域环境质量以及环境容量、资源环境承载力作为项目落地的重要先决条件，避免新建项目排污对水体环境质量的影响。同时对企业排污数据以及环境监测数据采用“网上直播、实时发布”的信息公开方式，促进公众参与，将企业排污行为置于公众监督之下，有效改善环保部门单打独斗的尴尬局面。

第三，建立强有力监督功能的执法体系。

落实省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的有关要求，打破地市级政府对环境保护执法的行政干预，落实地方政府的环境保护责任。省以下垂直管理的环境执法体系有利于环境执法部门跳出地市限制，解决跨区域的、流域性的环境问题；有利于从中观层面进行调控，优化产业格局和布局，优化产业结构；有利于加强对工业企业的监督管理，促进企业通过加快治污设施建设或者清洁生产改造等措施，减少污染物的排放，实现绿色发展。

目前，我国水环境管理正处于由粗放型向精细化管理转型的阶段，精准治理成为水环境治理的主导方向。

第四， 建立综合的水环境质量改善技术支撑体系。

借鉴美国TMDL小流域的管理思路，进一步完善流域水生态环境功能分区体系，将控制单元作为环境标准、环评、排放许可、信息模拟、环境治理、监测预警等的重要载体。强化控制单元的经济社会、资源环境和生态保护等数据集成和综合分析，建立污染源和断面水质的输入响应关系。强化截污减排、生态治理、河道补水、错峰生产等综合管控措施的实施，以逐个控制单元的水环境综合治理和水质改善带动流域水环境质量的整体改善。

第五，建立全过程的风险防控体系。

为有效规避环境风险，通过事前风险防范、事中应急响应、事后损害赔偿与污染修复等各环节管理体系的建立，最大程度降低环境风险和不利影响，实现全过程环境风险管理。流域水环境保护要重点结合自然保护区、种质资源保护区、饮用水水源等敏感保护目标的实际需求，强化工业园区、沿江企业以及化工码头等风险源源头控制，积极推进有毒有害物质、危险化学品、重金属等领域的风险防控，落实企业风险控制责任，降低风险发生的概率和影响。

第六，建立服务于决策并超前于管理需求的科研体系。

科学研究的生命力在于向生产力的转化和对管理决策的支撑，问题的针对性和前瞻性应作为设置研究课题的关键指标。通过研究对现有的环境问题进行抽丝剥茧，识别产生问题的实质原因，提出可行的、合理化的政策建议和解决方案。同时，应把握发展走向，对未来的环境问题进行科学预判，提出预见性的防治对策和控制方案。考虑到污染防治难度和对公众健康的影响程度等因素，建议着重关注地下水污染防控、河湖底泥风险、农村饮水安全等环境问题，开展相关科研问题的研究。

（王东系环境保护部环境规划院水环境规划部主任、研究员；吴悦颖系环境保护部环境规划院水环境规划部副主任、正高级工程师；通讯作者姚瑞华，环境保护部环境规划院水环境规划部）