欧盟宏观审慎政策框架研究

■鲁玉祥

欧盟宏观审慎政策框架研究

■鲁玉祥

次贷危机和欧债危机对欧洲经济金融体系造成重创。在危机推动下，2010年以来，欧盟逐步建立起由欧央行主导，涵盖单一监管机制、单一处置机制以及存款保险制度的宏观审慎政策框架。2016年3月，欧央行发布首期宏观审慎报告，介绍了新框架下欧央行的宏观审慎职责。本文对欧盟宏观审慎政策的目标、框架、工具以及分析模型进行了全面研究，并作简要述评和展望，为构建有效的宏观审慎政策框架提供镜鉴。

宏观审慎；单一监管；单一处置；存款保险

鲁玉祥（1983-），安徽庐江人，经济师，中国人民银行合肥中心支行。（安徽合肥230091）

次贷危机和欧债危机对欧洲经济金融体系构成重创。危机处置的巨大成本，促使欧盟反思其现有金融体系、金融监管体制和危机管理框架存在的缺陷。危机凸显微观审慎监管的不足，以及构建宏观审慎监管体制和问题金融机构处置机制的必要性。对欧盟来说，亟需构建统一的金融监管和问题金融机构处置机制，打破部分成员国金融风险与主权风险相互传染的负反馈机制，以维护欧元区总体金融稳定。2010年12月，欧盟设立欧洲系统性风险理事会（ESRB），致力于为欧盟层面的宏观审慎监管提供信息、预警、建议与协助，开始着手建设金融宏观审慎监管制度。2012年5月，欧盟委员会提出银行业联盟改革设想，相关法案分别于2013年11月和2014年5月获得欧洲议会通过，逐步建立起由欧央行主导，涵盖银行监管、处置机制以及存款保险制度的宏观审慎政策框架。2016年3月，欧央行发布首期宏观审慎报告，介绍了新框架下欧央行的宏观审慎职责。

一、欧盟宏观审慎政策框架概述

欧盟宏观审慎政策框架采取分层设计，分为欧盟和欧元区成员国两大层级。在欧盟层面，由欧央行行长任主席的ESRB，负责银行业宏观审慎管理，但ESRB仅拥有“软权力”，只能提出不具有法律约束力的警告和建议，并要求被建议方“采取行动或给予解释”。在欧元区内部，欧央行和各成员国审慎当局共同承担宏观审慎政策职能。欧央行负责协调各成员国宏观审慎政策并保持一致，将宏观审慎的溢出效应以及可能产生的负面跨境影响控制在最小范围内。与ESRB相比，欧央行拥有“硬权力”，可单向地在各成员国宏观审慎管理政策的基础上增加实施更为严格的政策，但范围限于银行业《资本要求指令Ⅳ》（CRDⅣ）和《资本要求监管条例》（CRR）规定的工具。

欧盟宏观审慎政策的最终目标是维护金融稳定，即增强金融体系的稳健性，限制脆弱性的累积，从而缓释系统性风险，确保为实体经济提供持续有效的金融服务。一般来说，系统性风险来源于三个层面，分别是严重的宏观经济冲击，源于信用扩张、期限错配以及高杠杆的内生性金融失衡，以及金融体系内部关联和羊群效应导致的传染效应。基于此，欧央行宏观审慎政策有三个操作目标：一是避免风险过度积聚，平滑经济周期。外部冲击多来源于信用风险或流动性风险，主要是金融机构倾向于在经济繁荣期提高敞口、期限错配，在经济衰退期集体抛售资产，引发资产贱卖风险，宏观审慎当局应采取相关策略化解此类外部风险。二是宏观审慎当局应同时使用微观审慎和宏观审慎政策，致力于增强金融部门弹性，限制传染效应；由于金融机构通过互相持有资产，产生直接或间接的关联，当局应化解相互关联的外部冲击。三是鼓励“全体系”金融监管，建立面向市场参与者的正向激励机制。

在明确操作目标的基础上，欧央行制定了宏观审慎政策落实的四个主要步骤。一是识别与分析主要风险和脆弱性。欧央行在《金融稳定评估报告》以及向ESRB提供的报告中评估欧元区及欧盟的银行业整体风险，识别和监控国别风险，并利用模型进行预警。二是选择政策工具以及评估影响。欧央行运用多种工具和方法来评估成员国宏观审慎政策的定位是否合理，确定是否需要给出进一步政策建议，并对政策草案展开事前、事后评估。三是详细论证政策工具。金融稳定委员会①金融稳定委员会（FSC）由欧央行、欧盟成员国央行代表，以及单一监管机制成员国监管机构高级代表组成。FSC主要负责就宏观审慎问题及可能政策应对提出建议。（FSC）负责讨论宏观审慎工具的成本与收益，并为欧央行理事会决策做准备。四是执行政策工具及后续评估，重点关注政策工具执行是否达到预期效果，并检验是否需要采取进一步措施。

二、欧盟宏观审慎政策框架的基本构成与治理机制

（一）单一监管机制

单一监管机制（SSM）将银行监管权力从国家层面转移至欧盟层面，以欧央行为核心实施宏观审慎监管和微观审慎监管，进一步强化监管标准和要求。SSM由欧央行、欧洲银行监管局（EBA）和欧元区各成员国银行监管部门组成。根据《欧盟理事会条例》（［2013］1024号），欧央行被赋予信贷机构审慎监管职责，其中包括宏观审慎政策；《欧央行监管条例》（［2014］468号）明确规定了欧央行与成员国银行监管部门在单一监管机制下的合作框架。实践中，欧央行负责对系统重要性银行进行监管；非系统重要性银行由各成员国监管，但欧央行对这部分机构保留最终的监管决策权；EBA继续负责制定欧洲银行业各项标准及确保一致性。目前，欧央行直接监管120家系统重要性银行（约占欧元区银行总资产的85%）及接受欧洲金融稳定基金（EFSF）或欧洲稳定机制（ESM）救助的银行。

2014年初，为确保监管职能与货币政策职能分离，欧央行在内部成立了监管委员会，承担欧元区银行监管职能。欧元区成员国必须加入SSM，欧盟内非欧元区成员国可自愿加入。监管委员会由一名主席、一名副主席、四名欧央行代表及各成员国派出的一名监管部门代表组成。主席由欧央行负责公开选拔，需得到欧洲议会和欧盟理事会批准；副主席从欧央行现任执委中挑选，并获得欧洲议会批准。在决策程序上，欧央行理事会对监管委员会提出的任何建议草案只有否决权，但无修改权。如在规定时间内，欧央行理事会未提出反对意见，建议草案即变成监管决策并生效。在出现被欧央行理事会否决的情形下，SSM任一成员国可向协调小组（由欧元区成员国派出代表组成，如成员国央行行长或监管部门负责人）寻求协助，但协调小组的决定对欧央行理事会不具有约束力，后者仍拥有最终决定权。

（二）单一处置机制

作为对SSM的重要补充和支持性制度安排，单一处置机制（SRM）旨在欧盟范围内构建一套完整、有效的问题金融机构处置机制，确保单家机构倒闭得以快速有序地处置，维护金融体系稳定。2014年4月，欧洲议会批准《单一处置机制法案》，要求成立欧盟层面统一的处置当局——单一处置理事会（SRB），负责组织实施欧元区系统重要性银行和跨境银行的风险处置；建立单一处置基金（SRF），支持SRB实施风险处置。

单一处置当局的职责与治理架构。SRB作为欧盟层面的银行处置当局，主要职能包括与欧央行共同负责启动处置程序，独立组织实施并指导各成员国开展风险处置工作。2016年1月，SRB正式运行，成员包括一名主席、四名全职理事和SRM各成员国的处置当局代表，欧央行和欧盟委员会各指派一名代表作为SRB常任观察员。SRB包括全体会议和执行会议。其中，全体会议是SRB的最高权力机构，负责单次使用SRF规模超过50亿欧元或两次使用SRF的问题银行处置方案的决策，负责SRF的对外借款、额外征收保费等事后融资决策；执行会议则负责使用SRF规模在50亿欧元以下处置方案的决策。

单一处置基金的来源与使用。《单一处置机制法案》要求，通过8年（2016年至2023年）过渡期积累，SRF总规模将逐渐达到约550亿欧元，大致为SRM成员国银行受保存款规模的1%。SRF资金来源于向单一监管机制下银行收费，SRM成员国银行先向各国处置基金缴费，再由各国处置基金按一定比例转移至SRF，该比例将逐年递增，直至全额移至SRF。小型银行①小型银行的标准是总负债减去自有资金及受保存款后规模不足3亿欧元，或总资产不足10亿欧元，成员国可以将这一门槛提高到30亿欧元。按资产规模不同分6档，每年固定缴费从1000欧元到5万欧元不等；大型银行按资产规模的一定比例缴费，具体比例（0.8%～1.5%）视银行的风险敞口、资金来源多样性及系统重要性等因素决定。SRF使用范围主要是支持SRB通过收购与承接、过桥银行、经营中救助等手段，对问题银行进行风险处置。但前提条件是问题银行必须根据欧盟2013年12月制订的恢复与处置计划（RRP），由其股东及债权人首先实施自救，同时根据自救规则，银行自救资金规模必须达到其总债务规模的8%。

单一处置启动与决策程序。在SRM框架下，欧央行判定金融机构经营失败或存在倒闭可能性，启动处置程序并通知SRB。启动处置程序后，由欧央行向SRB以及相关国家处置当局提出问题银行名单，SRB评估问题银行是否具有系统性威胁并制订处置方案，据此决定使用的处置工具及SRF的使用规模。为制衡SRB的自由裁量权，欧盟委员会被赋予对SRB处置方案的否决权和建议权。处置方案在SRB批准后24小时内生效实施，欧盟委员会有权在SRB批准处置方案12小时内否决处置方案，或对处置方案中SRF使用规模提出修改建议。

（三）存款保险制度

1994年5月，欧盟出台《存款担保机制指引》（DGSD），建立欧盟层面的存款保险制度。但由于DGSD及相关规定过于宽泛，欧盟各成员国在存款保险机制设计方面存在较大差异。在次贷危机和欧债危机接连重创欧洲金融体系后，欧盟存款保险制度在风险承担能力、存款人保护等方面暴露出一系列问题。危机爆发以来，欧盟对存款保险制度进行了两次重要改革。第一次改革（2008～2009年），欧盟对DGSD进行部分修改，提高偿付限额（2009年中期之前提高至5万欧元，2010年底之前提高至10万欧元）、取消共同保险、偿付时限缩短至20个工作日等，逐步增强金融市场信心，避免由于存款保险保障额度及可靠程度存在差异而给单个市场带来不利影响。第二次改革（2010～2014年），对包括存款保险在内的金融安全网进行结构性改革，提升应对系统性金融风险及欧洲银行风险跨境处置的能力。

2014年4月，欧洲议会审议通过修订后的《存款担保机制指引》，要求各成员国于2015年之前以立法的形式予以落实。一是明确市场化的融资机制，所有成员国的存款保险基金通过向各国银行收费进行融资，避免政府使用公共资金，特别是使用纳税人的钱来为银行经营失败买单。二是引入事前融资机制，所有成员国需建立事前基金，在10年内（2024年底之前）建成规模约440亿欧元（受保存款规模的0.8%）的存款保险基金。存款保险基金将由SRB下的单一处置和存款保险理事会管理。三是简化偿付程序，及时偿付存款人。取消共同保险、抵消偿付等，实行总额偿付，提高偿付效率；偿付存款人的期限从20个工作日减少至7个工作日。

三、欧盟宏观审慎政策工具与分析模型

（一）宏观审慎政策工具

2013年3月，欧洲议会审议通过《资本要求指令（IV）》（CRDⅣ）和《资本要求监管条例》（CRR），明确在单一监管体制下的一系列宏观审慎工具。从工具类别看，包括资本、资产和流动性三大类。从使用层次看，一是欧盟统一规定后仍需成员国立法确认的工具，即CRD IV，主要包括逆周期缓冲、系统重要性机构缓冲和系统性风险缓冲工具；二是欧盟统一规定并直接适用于各成员国的工具，即CRR，主要包括成员国灵活处置工具（NFM）以及与房地产相关的宏观审慎管理工具两类；三是各成员国国内法律规定的其他工具。

1.CRD IV规定的宏观审慎政策工具。一是逆周期缓冲，是欧盟新资本规则中最核心的宏观审慎工具，主要用于缓解金融体系的顺周期性和超额信贷增长。一般而言，逆周期缓冲占风险加权资产的比重设定在0～2.5%（必要时可提高），自2016年起强制实施。在单一监管机制下，欧央行有权单向提高成员国设定的逆周期缓冲比例。二是系统重要性机构（SII）缓冲，针对的是银行“大而不能倒”问题，主要分为两类：一类是强制要求被认定为全球系统重要性机构（G-SII）的银行设立“G-SII缓冲”，按风险加权资产的1%～3.5%计提，2019年全面实施；另一类是各成员国可针对其他系统重要性机构（O-SII）选择建立“O-SII缓冲”，计提比例为风险加权资产的0～2%。三是系统性风险资本缓冲，计提比例为银行总风险敞口的1%～5%。SRB旨在维护欧盟单一市场稳定的同时，赋予各成员国新工具来防止和消除某些长期而非周期性的结构性系统风险，如杠杆过高等，其适用对象为某特定类别银行或整个银行业。系统性风险缓冲与SII缓冲不能叠加使用，二者同时实施时，一般只采用比率较高的缓冲类型。

2.CRR规定的宏观审慎政策工具。一是灵活处置工具（NFM），旨在解决包括周期性和结构性在内的各类系统性风险。NFM主要包括提高自有资本、提高资本留存缓冲、信贷风险敞口上限、公开披露要求、流动性要求、住宅和商业地产风险权重、金融业内部风险敞口等，使用时间一般最长为2年，但可展期。二是针对不动产抵押风险敞口的宏观审慎管理工具。除直接提高此类风险敞口资本要求外，银行监管部门还可从维护金融稳定角度，通过改变资本充足率相关计算参数要求，间接影响对银行的资本要求。如：将商业及住宅地产抵押品的风险权重最高上调至150%；针对零售形式的商业及住宅地产风险，可无上限调高其风险敞口加权平均违约损失率的最低值。

3.欧盟成员国立法设置的宏观审慎政策工具。一是针对借款人设定贷款限制，包括贷款价值比（LTV）、贷款收入比（LTI）、偿债支出与收入比（DSTI）等，用于限制地产抵押贷款过快增长或压制过度消费贷款。二是针对银行设定杠杆率及流动性工具，如贷存比（LTD）等。

（二）宏观审慎分析模型

1.资本工具分析模型。欧央行在设定资本充足率水平时，对结构性和周期性资本变化的成本及收益进行评估。以动态结构模型为基础，衡量资本充足率在长短期内的成本和收益，分析其对宏观经济的影响，保证决策的准确性。在动态随机一般均衡模型框架下引入银行等金融中介、非金融机构和家庭三个层面的违约情况。模型具体包括家庭存款和房贷、企业用于资本金的银行借款、三个层面的违约风险（家庭住房抵押贷款、非金融企业借贷以及银行存款）、各部门的净值变化的影响、融资成本（如存款利息）等因素。更高的资本充足率减少了银行过度杠杆的冲动，减少贷款额度，同时降低银行违约风险，最终降低信用成本。长期看，从紧的资本充足率要求可以降低银行倒闭风险，使储蓄者受益，但借款者必须面对贷款额度的减少。因此，最佳资本充足率需在储蓄者和借款者之间形成均衡，而资本充足率的最佳水平取决于各国的自身情况，从多种变量出发评估政策的有效性，达到维护金融稳定、减缓经济冲击的目标。

2.贷款限制评估模型。欧央行使用综合动态家庭资产负债表模型（IDHBS）衡量资产工具中对借款人借款限制的措施，如LTV或DSTI对家庭违约情况的影响。LTV直接限制了贷款金额与抵押品价值比率的上限，通过降低违约损失率（LGD）对家庭和银行资产负债表产生影响；DSTI则限制了贷款家庭偿债支出与收入比率的上限，通过降低违约概率（PD）对家庭和银行资产负债表产生影响。

IDHBS模型包括宏观与微观两个重要组成部分。宏观部分运用全球向量自回归（GVAR）模型获取家庭资产负债表有关变量之间的相关性，包括房价、短期和长期利率（影响家庭储蓄、债券收益与偿债金额）、股票价格、总失业率等。微观部分运用Logistic模型衡量单个家庭成员的就业状况。两部分通过经济周期中收入、资产价格、就业率等变量相互联系，成为一个整体。模型假设某成员国设定LTV或DSTI上限，贷款总额下降，引起贷款需求量下降。需求冲击通过IDHBS模型传导到宏观部分，引起第二轮效应，最后得到个人的违约概率、违约损失率以及预期损失率等风险参数的分析结果。

3.银行早期预警模型。欧央行使用银行早期预警模型（BEWM），识别单家或多家系统重要性银行积聚的风险。BEWM模型从微观层面识别风险，同时在时间维度和跨部门维度上反映系统性风险信息。BEWM建立在单家银行评估模型的基础上，利用套索算法（LASSO），使用单家银行、银行业加总、宏观金融因素作为预测变量，对未来银行危机进行预警。银行危机事件包括破产、倒闭、流动性危机、国家援助计划和其他合并危机等。最佳预测模型包括了11项风险驱动因素，其中，5项单家银行变量（银行杠杆率、资产质量、融资成本和交易活动）、4个银行业变量（银行业规模、银行存贷比变化、市场化资金份额水平及变动情况）以及2个宏观金融变量（住宅类房地产价格、国债收益率）。通过个别机构危机概率与国家/地区层面的危机概率的加权平均数可以算出总危机概率。模型甚至可以推算出风险积聚的驱动因素，发出预警信号，提示进一步调查方向。

四、研究结论

本轮国际金融危机表明，严谨的微观审慎监管是维护金融稳定的一个重要组成部分，但单纯依靠微观审慎监管是不够的，不足以应对系统性风险及外部冲击。同时，货币政策也无法单独维护金融稳定，其首要目标是稳定物价，不仅对经济局部失衡作用有限，而且其自身可能是金融不稳定的根源。鉴此，为同时维护金融稳定与物价稳定，需要分别设立相对独立的政策框架、目标及工具。宏观审慎政策逐渐成为维持金融稳定的重要支撑。在危机推动下，欧盟逐步构建了由欧央行主导，涵盖单一监管机制、单一处置机制和存款保险制度的宏观审慎政策框架。欧盟各成员国让渡部分监管权力，提升到欧盟层面，按照统一规则对所有银行进行审慎监管，打破欧债危机前欧盟银行业监管面临的“三元悖论”，即稳定的金融体系、一体化的金融体系和母国金融监管三者无法同时兼得；建立共同的处置机构、处置程序和处置基金和存款人保护机制，防范化解系统性、区域性金融风险，维护金融体系稳定。

目前，欧盟层面的宏观审慎政策框架基本形成，但尚未经过充分的实践检验，短期内尚难以准确评估各类机制、各项工具的优缺点。总体而言，新框架下，欧盟银行业监管理念与模式实现从“母国控制”原则向“审慎监管”原则的根本性转变，为各成员国及时有效处置系统性风险提供统一指导，为保护各成员国和欧盟金融体系稳定提供一系列有价值的工具。同时，新框架顺应了欧洲的一体化进程，在一定程度上兼顾金融体系的稳定与效率，也将为全球层面的国际金融监管改革、金融安全网构建提供有益镜鉴。

［1］ECB，2016，Macroprudential Bulletin，Issue 1/ 2016，Mar 23.

［2］Tucker，Paul，2011，Macroprudential Policy: Building Financial Stability Institutions，speech given at the 20th Annual Hyman Minsky Conference，April 14.

［3］伊夫·梅尔施.欧洲银行业联盟的成因、益处及挑战［J］.银行家，2013，（5）.

［4］胡琨，刘东民.欧债危机下欧盟银行规制与监管体系的转型与创新［J］.欧洲研究，2013，（3）.

［5］曹莉，程勇.欧盟银行业宏观审慎管理［J］.中国金融，2015，（1）.

［6］尹继志.欧盟银行一体化与单一监管机制的创建［J］.观察思考，2015，（1）.

F830.2

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1006-169X（2016）09-0052-05