境外非政府组织境内活动的立法规制

王鹏

（黄河科技学院，河南 郑州 450063）

境外非政府组织境内活动的立法规制

王鹏

（黄河科技学院，河南 郑州 450063）

目前，境外非政府组织发挥着重要的作用，表现为积极和消极的影响两个方面。境外非政府组织境内活动存在的主要问题表现在威胁我国的国家安全，影响我国的社会稳定，履行登记备案手续很少。《境外非政府组织境内活动管理法》将会于2017年1月1日起施行，应尽快落实双重管理体制；确定与相关法律条款的冲突适用；明确境外非政府组织享有救济的权利。

境外非政府组织；境内活动；立法

一、境外非政府组织境内活动的现状

非政府组织是一支非常活跃的国际力量，也是各国之间联络与交往的纽带。随着各国经济、贸易领域的合作不断的加强，境外非政府组织逐渐融入、参与到其他国家社会生活。境外非政府组织70年代末期开始在中国活动，90年代大量涌入。随着我国社会主义市场经济体制和行政管理体制改革的深入，境外非政府组织在社会生活中发挥的作用逐步增大。据不完全统计，目前在我国长期活动的境外非政府组织有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能已达7000个左右，其活动主要集中在扶贫开发与公共危机管理、环境保护和自然资源管理、儿童福利救助与权益保护、社会发展领域的妇女参与和宏观政策型问题研究以及文化教育领域，扶持境外非政府组织已经成为我国的重要战略决策。

境外非政府组织在国际社会中发挥着越来越重要的作用，它所开展的活动已经对其他国家的经济、生活产生了重要的影响。这些影响有积极和消极两方面的影响。一方面，对中国的发展产生了积极的影响。境外非政府组织带来了雄厚的资金、先进的技术和宝贵的经验，促进了我国科技、公益事业的发展，有助于中国新型社会体制的创建。境外非政府组织参与了中国许多社会组织的改革，特别是在许多新型的所谓“草根组织”的建立和发展方面起了很重要的作用，有助于中国公共政策形成过程的改进。另一方面，有些境外非政府组织对我国社会的发展产生了消极的影响。在我国境内从事或者自助营利性活动、政治活动和宗教活动，对我国的意识领域进行渗透，危害中国的国家统一、安全和民族团结。

对境外非政府组织进行有效监管是各国面临的共同问题。一方面，保护、鼓励和促进境外非政府组织在本国开展正常的业务活动；另一方面，有目的地予以引导、管理，实行一定的限制，维护国家的主权和政局稳定。对于境外非政府组织的准入，世界各国的做法也不尽相同。有的采取重点防范、严格限制的政策，也有的采取开放宽松的政策，而决大多数国家则较为谨慎。对于境外非政府组织，发达国家利用多，防范少。发展中国家基本上是以防范为主，谨慎利用。比如，2015年底，广东公安机关破获的“工运之星”案件中，“番禹打工族文书处理服务部”以“劳工维权”为旗号，长期接受境外反华非政府组织资金超过500万元，组织从事危害中国国家安全的活动。2016年初，我国公安、安全机关联合破获一起以“中国维权紧急援助组”为名、从事危害国家安全犯罪活动的案件。“中国维权紧急援助组”接受境外反华非政府组织资助近1000万元，从事煽动群众对抗政府，企图改变中国制度的活动。这些案件的发生警醒我们应该提高警惕，对于境外非政府组织以防范为主，谨慎利用。

二、境外非政府组织境内活动存在的问题

1、威胁我国的国家安全

例如，2016年5月，美国“国家民主基金会”被报道说迄今向至少103个反华团体提供了约9652万美元的资金援助，其中包括“藏青会”、“世维会”等被中方明确定性为恐怖组织的团体。该基金会大半资金由美国政府提供。这些境外非政府组织具有诱惑性、隐蔽性、煽动性和策略性。以提供资金为“诱饵”，具有一定诱惑性；以项目合作、学术交流为掩护，具有一定的隐蔽性；以扶贫助学、维权救助为借口，具有一定的煽动性。以国内民间组织为工具，以地方政府和高校为介质，具有较强的策略性。这些境外非政府组织的境内渗透活动正在逐步走向成熟化和本土化，对华渗透活动也正由潜伏期逐步向活跃期过渡，其表现出的发展趋势：更加注重与国内维权问题相结合；更加注重与本土民间组织相结合；更加注重与新兴阶层相结合；更加注重与西方国家政府和国际社会相结合。

2、影响我国的社会稳定

有些境外非政府组织在中国境内从事营利性活动、政治活动和宗教活动。这些境外非政府组织在合法组织形式的掩盖下，实际上从事那些营利性活动、政治活动和宗教活动。例如，被美国对华援助协会直接操控下的中国家庭教会联合会，在2008年被我国民政部取缔。主要是该组织未经登记，擅自以社会团体名义进行活动。在各种势力的操纵下，沦为以施工拓展为招牌的敛财工具。美国对华援助协会这个境外非政府组织借助国内的非政府组织之手进行营利性活动和宗教活动，从事与非政府组织的身份不相符合的违法活动，危害了我国的社会稳定。上文中“番禹打工族文书处理服务部”长期插手国内劳资纠纷，印制反动书刊资料，煽动组织非法罢工，制造规模性群体性事件，企图引发社会动荡。

3、履行登记备案手续很少

据民政部公开资料显示，在中国登记注册的外国商会有20家，涉外基金会24个，非公募基金会8个。许多境外非政府组织在我国根本就没有履行登记备案的手续，应该登记的境外非政府组织不登记或只进行备案。应该依法备案的，不履行任何手续。他们会委托、资助或者变相委托、资助中国境内任何单位和个人在中国境内开展活动。例如，上文中提到的被美国对华援助协会直接操控下的中国家庭教会联合会，被非法取缔的一个重要原因是没有进行登记。对于没有履行登记备案手续的境外非政府组织，国家的有关部门无法了解他们的情况，就谈不上进一步的监督和管理了。只有履行登记备案手续，国家才能对这些境外非政府组织进行有效的监管。

三、境外非政府组织境内活动的立法规制

长期以来，我国没有针对境外非政府组织境内活动的专门立法，不利于境外非政府组织在境内长期稳定的发展，也不利于执法和司法活动。2016年4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过《境外非政府组织境内活动管理法》。自2017年1月1日起施行，本次立法目的在于规范、引导境外非政府组织在境内开展活动，保障其合法权益，促进交流与合作。从事合法活动的境外非政府组织会得到法律的保护和政策支持；从事违法犯罪活动的境外非政府组织将会受到法律的制裁。《境外非政府组织境内活动管理法》出台之后生效之前，迫切需要解决一些问题。

1、尽快落实双重管理体制

按照本法规定，境外非政府组织在境内开展活动时，受到登记管理机关和相关业务主管部门的监督管理。国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在境内开展活动的登记管理机关；国务院和省级人民政府的有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的业务主管单位。我国公安机关有维护国家安全、维护社会秩序、制止和惩治违法犯罪行为的职责，公安机关还有户籍管理、国籍管理、出境入境管理、外国人在华活动管理等管理职责。因此，公安机关在管理外国组织机构及其人员在华活动方面，有丰富经验。结合我国具体国情，公安机关作为登记管理机关是合适的，但是政府有关部门应该在本法生效前尽快公布业务主管单位的名录。以便让境外非政府组织找到业务主管单位。同时两个部门之间应该相互配合和合作，切实实现信息共享，从而实现对境外非政府组织的高效管理。

2、确定与相关法律条款的冲突适用

我国1999年9月1日开始施行的《公益事业捐赠法》第八条规定，国家鼓励公益事业的发展，对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待，国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。第十条规定，公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。并对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位做了明确的界定。《境外非政府组织境内活动管理法》第二条规定，境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利性、非政府的社会组织。第二十一条规定，境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐。对于境外非政府组织中的公益性社会团体，《公益事业捐赠法》并没有限制接受捐赠对象是境内设立，规定其可以接受捐赠。《境外非政府组织境内活动管理法》则规定其不得在中国境内进行募捐，这两部法律的规定是冲突的。按照我国立法法的规定，法律之间对于同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

3、明确境外非政府组织享有救济的权利

《境外非政府组织境内活动管理法》中规定的具体行政行为，不仅有对境外非政府组织设立代表机构登记事项的行政许可行为，而且有对境外非政府组织及其代表机构的行政处罚行为。针对这些具体行政行为，如果境外非政府组织不服，本法中没有明确规定救济程序。我国的行政许可法和行政处罚法中规定的行政相对人是公民、法人或者其他组织。既然行政机关可以针对境外非政府组织从事行政许可、行政处罚行为，那么境外非政府组织就属于其他组织的范畴。行政诉讼法和行政复议法中规定的救济对象是公民、法人或者其他组织，境外非政府组织就应该享有提起行政复议和行政诉讼的权利。如果境外非政府组织提起行政复议或者行政诉讼。行政机关或者司法机关就应该受理，不应该以境外非政府组织在境外设立的理由不予受理。换个角度来说，《境外非政府组织境内活动管理法》的特点是管理和服务并重。针对境外非政府组织采取各种行政行为体现了管理的一面，那么明确境外非政府组织享有救济的权利则会体现出服务境外非政府组织的另外一个方面。

[1] 王存奎、彭爱丽：境外非政府组织在华运行现状及管理对策—以维护国家政治安全为视角[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（1）.

[2] 张玲：境外非政府组织法律准入制度研究[J].云南社会科学，2011（1）.

[3] 何静：国外非政府组织的管理模式对中国的启示[J].学术探索，2013（6）.

[4] 韩俊魁：境外在华NGO：与开放的中国同行[M].社会科学文献出版社，2011.

（责任编辑：徐悦）