PPP推动国有企业改革的作用分析

2016-12-29盛林隽

当代经济 2016年8期

关键词：作用国有企业改革

盛林隽

（珠海交通集团有限公司，广东珠海519071）

PPP推动国有企业改革的作用分析

盛林隽

（珠海交通集团有限公司，广东珠海519071）

摘要：目前，PPP即公私合作伙伴关系已经成为我国当前热门话题之一，在我国的公用事业以及基础设施等多个行业都得到了广泛的应用。国有企业作为我国国民经济的重要支柱，其改革与发展对我国的经济发展具有重大意义，然而PPP对我国的国有企业改革具有推动作用，是我国国有企业改革的强大动力。本文主要概述了PPP的相关概念，介绍和分析了PPP对于我国国有企业改革的作用，并对如何促进PPP模式的应用提出了几点建议。

关键词：PPP；国有企业；改革；作用

一、PPP的概念

PPP指的是公公私合作伙伴关系，在目前还没有相对一致公认的定义。从广义上来说，是指私营部门和公共部门为提供服务或公共产品而建立的一系列合作关系的总称。这是包括BOT即民间新建营运后转移模式以及其各类异变、PFI即私人融资倡议以及合资与合营等方式。目前在我国，国有企业大量参与有关PPP项目的实施，把公私合作关系理解为政府和社会资本合作。在20世纪80年代以来，我国已经开始实施一系列以BPT为主的PPP项目，对促进我国的基础设施建设起到了重要的作用。从狭义上来说，PPP外延较窄，大部分的人将其限定在政府为了提供公共品而向私营部门进行的一系列的筹资方式，这主要包括建设和运营资金以及维护资金等。当然，也涉及私营部门参与公共品的供给过程中。它不仅强调让私人部门承担建设和运营以及维护的任务，还强调私人部门作为负责筹资或是投资人的角色。因此，有些人将公私合作关系称为一种项目的融资模式。从政府的购买角度看，政府不仅购买工程服务与基础设施，还包括私营部门提供的一系列公共服务。

当前，继续积极推进我国的PPP发展，能够有效提高我国的财政经济的使用效率，对调动民间投资积极性、发展混合所有制经济、提升公共服务质量以及促进国有企业改革都具有重要意义。

二、PPP推动国有企业改革的作用

1、PPP是国有企业制度化改革的动力

PPP不仅是一种单纯的投资与融资的模式，也是一种新的管理模式。在公私合作关系模式中，国有企业的治理架构、竞争战略、企业制度、激励机制、创新管理以及企业文化等都是需要再次审视和定位的。例如，在大部分人的观念里，国有企业都有经过长年积累而相对完善的一整套企业制度条框。在PPP模式中，各个企业都要面对这样相对重要的外部环境问题，即如何做好风险管理，趋利避害，这是政府与社会资本合作双方两者在特许经营方案的谈判以及合同设计过程中的需要注意的重点。PPP项目的主要风险包括汇率风险、政策风险、技术风险、营运风险和财务风险等，具有多样性、政策性、阶段性等特点。过去国有企业的风险决策管理和风险管理意识一直都比较薄弱，所以很容易走入两个极端，一是谈风险色变，然而决策推责从重，并且动辄一票否决，易错失良机；二是忽略风险的存在，完全靠长官意识决策拍板。如何建立既能科学地进行风险识别防范并且具有工作效率的一套完善的企业风险管理体系，是当前PPP时代企业所面临的共同问题。

2、PPP增强国有企业社会化程度

国有企业，顾名思义就是归公众和国家所有，其改革发展和技术创新的成果，必须要有利于社会生产力的发展，有利于提高全国人民的生活水平，有利于提高国家的国际地位和增强国家的综合国力。在过去，国有企业相对重视政府，重视生产和销售，而忽略利益相关方的诉求，造成社会化程度差的现象产生。PPP模式的践行，要求国有企业必须改变传统的行为准则和价值观，树立起社会营销和市场营销的观念，从而将消费需求，社会利益和企业利润三者更好地进行结合。不仅需要考虑到如何才能满足市场需求，更要保证产品和服务的安全可靠，价格的公道合理，经营的诚实有信，按要求将企业与项目信息定期地向社会披露，从而肩负起我国国有企业应承担的的社会责任。

3、PPP加快国有企业的国际化步伐

目前PPP模式在世界各个国家的发展差异较大。总体上，在PPP模式方面上欧洲所推行的较为系统和领先，以英国为代表。目前以PFI即私人主动融资模式为主的PPP投资就是英国公共投资的重要支柱，而PPP模式的占比在其他大部分国家的公共投资中却比较小，就国际经验来观察，需要使用者付费的这PPP项目占比会较高，因为这类项目国有企业的财政压力相对较小、项目的定价机制相对健全，并且双方风险可控，这样推动PPP模式会更易获得成功。目前国际上PPP模式成功和失败的案例都有很多，失败的原因大多是由于对风险预估不足，或项目未能够达到合理的收益分配机制。此外，PPP模式项目的应用领域也随着社会发展阶段的不同而有一定差异。

虽然世界各国的意识形态有所不同，并且所处的社会发展阶段也不同，甚至各个国家所使用的PPP术语都不尽相同。但是随着全球经济一体化的不断加快，国家“一路一带”战略和“走出去”战略的实施以及互联互通蓝图的提出，如今国际化PPP项目的背后必定蕴藏着巨大的商机，将会成为国有企业不容错过的机遇。如今中国企业的对外投资虽然处于起步期，但是却发展迅速，并且呈现出投资区域和投资行业广泛、投资形式多样化，投资主体多元化等特点。

4、PPP对国有企业市场化的转变具有促进作用

PPP模式在给世界带来万亿级多的市场份额的同时，也给市场带来了竞争。国有企业要想在市场竞争中占据一席之地，就需要加快市场化转变，并不断提升自身的核心竞争力。一方面，在公平公正的竞争环境下，若企业具有强大的竞争力，那么其企业所占据的市场份额就会增大，反之市场份额就会下降。近年来，许多新型国有企业通过改革重组得以迅速成长，这种情况是由于国有企业主动适应市场外部环境的不断变化。这些新型国有企业的共同点是能够准确把握市场的需求，从而不断塑造自身强大的核心竞争力。也有一些国有企业靠着长期的行政垄断和政府扶持来维持生存发展，缺乏创新精神以及市场竞争力，终将面临着被市场淘汰的一系列风险。另一方面，不同企业的进入市场，营造了公平公正的市场环境。在保证各个主体公正公开公平的参与当下市场竞争的条件下，推动国有企业股改，积极鼓励非公有制的私营企业参与国有企业的改革，并建立混合所有制经济，这对发挥我国的国有企业的创造性和能动性以及不断提升自身的核心竞争力具有重要意义。

三、如何更好地推进PPP

虽然PPP模式对于我国的国有企业改革具有重要的推动作用，但现在还是不够完善，想要充分发挥PPP模式的积极性，还需要做很多，下面简单列举了一些完善措施。

1、健全PPP的制度框架，完善PPP的法规体系

首先，加快在国家层面上PPP的立法。《特许经营法》应该被引入PPP的法律要求当中，明确的规定PPP应用范围，政企的核心权力和义务，政府的审批权限、流程以及管理程序，合同框架以及风险分担原则，会计准则与财政规则，纠纷处理机制和退出机制，政府监管和公众参与的制度等，从而建立起相对较为完善的在国家层面上的PPP的法律框架。其次，制定并完善PPP的政策体系。需要努力构建好一套较为完善的PPP的政策体系，应覆盖PPP所涉及的投资、财政、金融、服务质量监管、价格以及市场准入等多个方面和环节，加强各个部门之间的相互协调和配合。最后，需要构建完善的组织管理体系。为了加强PPP模式的立法与组织协调、政策制定、信息统计和规范指导等方面的工作，应该要借鉴欧洲国家例如英国的基础设施局等一些国际经验，结合机构调整和转变政府职能，设置专门的有关PPP的管理机构。本文建议是在我国负责基础设施建设规划、政府固定资产的投资项目的审批等相关工作的这样综合性部门下建立这一机构，从而统一负责组织和管理、协调以及商议全国PPP项目的有关事宜。另外，地方政府也需要设立相应机构。

2、拓宽项目融资渠道

可以通过设立PPP项目的担保基金而拓宽融资，以此更好地调动养老资金的投资基础设施、保险的积极性以及银行发放贷款的积极性。积极的开拓多元化、多样化的融资渠道，积极引入信托资金、产业投资基金等方式，从而引导私有资本逐渐进入公共投资的领域。同时，也可选择资产证券化的方式而盘活基础设施的存量，可引入民间资本，以减轻当地政府的财政压力。

3、建立和完善市场准入以及退出机制

对于完善市场的准入机制，我国国有企业需要进一步地放宽私营部门等非公有制企业进入有关基础设施这一领域的准入限制，并且改善私营企业的市场准入环境，还需放宽民营企业前置审批、登记事项、投融资领域等一系列市场准入领域的限制。另外，政府还可以出台一些优惠的特许权以支持政策。对于建立和完善PPP项目退出机制，应建立股权转让系统和PPP项目的产权交易市场，从而为企业提供便利的股权和产权流转服务，使私营部门能够通过股份转让进而实现投资的回收，以求能够合理退出。

4、开展新型PPP模式的试点

在原有的BOT模式越来越不能适应和符合当前新形势的要求的情况下，应选择借鉴英国PFI等一些国际经验，进行以政府购买公共服务为主要核心的新型PPP模式的试点开展，需要重点探索和分析新型模式下的PPP项目的管理和运营模式，还可以通过PPP模式试点中出现的问题而进一步完善整体PPP整体的政策环境。