浅析我国水利工程投资控制的影响因素及控制措施

2016-12-29吴忠市水务局

大陆桥视野 2016年24期

关键词：工程造价水利工程工程

周吉/吴忠市水务局

周吉/吴忠市水务局

通过对我国水利工程项目投资控制的现状进行分析，工程投资严重失控。从社会环境、投资目标设置等方面分析了影响投资控制失控的因素。提出了控制工程造价的措施和建议。

水利工程投资控制影响因素控制措施

1.我国水利工程建设项目投资控制的现状

我国水利工程基本建设项目的管理体制经历了从计划经济时期向市场经济时期的过渡。计划经济时期，工程建设项目主要是通过行政手段进行统一管理，建设任务由国家或水行政主管部门根据规划或计划直接下达，资金的来源是单一的国家财政拨款，没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，出现了花钱的不管还钱，建设的不管运行，项目投资效益无人问津的局面。建设、设计、施工单位对项目建设的责任各不相同，建设单位是根据项目建设需要而临时组建的工程指挥部，它主要从行政上来组织协调建设各方的关系，只考虑建，而对营运及资金回收不负责任；设计单位仅对项目设计的技术指标要求和设计安全负责，对投资和工期考虑甚少；施工单位追求的是最短的工期和最低的成本。虽然这一体制在我国的特殊时期(建国初期确曾发挥过一定的作用，但由于在这一体制框架下，建设各方均是建设任务的被动执行者，体制本身压抑了建设各方积极性、创造性的发挥，阻碍了技术进步，因而必然会带来一系列的问题，在投资控制方面主要表现为：“花钱大敞口，投资无底洞”[1]。自1985年鲁布革水电站引水工程第一个实行建设监理试点开始，我国水利工程基本建设项目建设管理逐渐进入了一个新的阶段，随着投资体制的改革及现代企业制度的建立，以项目法人责任制为核心的“三项制度”改革正在逐步深化，配套的政策、法规也陆续出台，建设各方也正以新的姿态投入到工程建设中去，水利工程建设的投资控制取得了喜人的进步，但还存在很大的问题，概算超估算，合同超概算，决算超合同等问题依然存在，甚至还很严重。

2.水利工程建设项目投资失控的原因

（1）社会环境方面的原因。市场经济对社会环境的客观要求是法制社会，所谓法制社会就必须法制健全，可依，有法必依，执法必严，违法必纠。水利工程项目建设作为扩大再生产的国活动也同样需要“依法治项目”。我国在计划经济时期的水利工程建设由于实行度统一的行政管理方式，谈不上依法管理，改革开放以来，科学的水利工程项目制逐渐建立健全，水利工程项目管理也开始走上法制的路子，但由于各种原因，治项目”的脚步走起来总是貌似神离。究其原因，有关法制法规不健全是一个因不是主要因素，主要因素是有关的法律法规、规范、标准及规定不能得到全面、贯彻执行，而制约监督机制又不能有效发挥作用，久而久之，水利工程项目建设制进入模糊、粗放管理的怪圈，许多在发达国家和地区已被证明了行之有效的管在我国变得“水土不服”。深入分析，真正原因在于我国的法制建设还处于初级人们遵法、守法、用法的主动性尚不够，制约监督机制尚不能有效发挥作用，人想意识、觉悟、职业道德尚需进一步提高[2]。

（2）投资控制目标设置不合理。任何有效的投资控制都必须以科学合理的投资控制目标为基础，如果投资控设置不合理，那么投资控制就无从谈起。在目前的现实中，投资控制目标设置不现象比比皆是，其原因如下：①地质、地形、水文、社会、经济等情况调查不详或失真，导致设计概（估）算失真；②设计方案有误或未优化造成投资概（估）算失真；③筹建者为达其不正当目的而任意干涉设计和投资概（估）算；④设计方案（投资概（估）算）审查者任意干涉投资概（估）算；⑤有关定额、取费标准不切实际导致投资概（估）算失真。

（3）投资控制不力。①设计工作：地质勘察工作深度不够，地质资料不够准确，造成设计差甚或错误；设计工作粗糙，方案未真正优化，成果经不起推敲。所有这些，都设计变更的增加甚至返工，从而使投资失控。②招投标工作：分标规划不合理，招标设计粗糙，招标文件商务条款条款的拟订没有认真推敲、不够严谨都可能为之后的合同执行留下隐患，造成投资。③施工管理工作：计划不周，计量工作不到位，不能全面、准确地理合同，大或频繁的设计变更，履约条件变更引起索赔等都可能引起较大幅度的投资水利工程基本建设项目投资控制。④其它方面（移民、征地、管理费等）控制不力引起投资增加。⑤非人力所能控制因素引起投资增加，如，项目实施期间国家政策调整，项目实施期间物价上涨；项目实施期间银行利率发生大的调整；项目实施期间汇率发生大的调整；项目实施期间发生地震、暴乱、战争等不可抗力事件。

3.有效控制工程造价的措施及建议

3.1 完善工程造价管理体制

（1）健全项目法人制[3]。实行项目分类管理、划清政府与项目的关系并积极探索“建设代理制”和项目.总承包的建设管理模式。

（2）严格实行招标投标制。严格实行招标投标制要做到严格执行并依法确定招标范围，严格控制邀请招标项目的审批，在施工期短、技术难度不高项目上积极推行“合理最低投标价法”的总价承包，规范招标代理机构的行为，进一步加强专家库的建设，克服地方保护主义和执法、监察部门进一步加大执法、监察的力度。

（3）加强合同管理制。规范处理合同中施工条件、地质条件变化和施工方案的改变，规范工程变更和索赔，规范合同中各方关系，规范争端解决方式。

（4）严格实行监理制。建立一个强有力的项目监理机构，提高对实施项目监理的重要性的认识，正确理解与明确业主与监理、承包商与监理的关系，正确认识工程质量与工程建设各方的关系，加强对监理人员的教育，维护监理人员的公正、客观、科学性。

3.2 加强项目投资监管

加强经济管理工作，制定持证上岗制度，对从业人员定期培训和考核，提高从业人员素质；加强市场调查研究，加强经济预测工作，也是控制工程投资的有效措施。为了有效地控制工程造价，我们应从项目一开始就要加强审查、审计力度，对资金的使用实行全过程动态跟踪，做好项目前期、中期和后期二环节控制。加强建设项目的审查与审计是解决“三超（即概算超估算、预算超概算、决算超预算）”顽疾的有效方法。建设项目“三超”的原因是多方面的，如在项目初期阶段，设计未到规定深度，工作粗糙，造成项目实施过程中工程量大量增加或扩大投资规模，预算人员在编制估算时，机械地套用指标或调整不当，在编制概预算时定额、费用选择不合理，设备、材料价格定位不准，还有“长官意志，业主思想”的影响等，所有这些，都是造成投资失真的重要因素，因此，在项目的初期阶段，应审查设计方案、设备选型、投资估算、设计概算、投资效益等。在项目的中期，即项目实施阶段，应跟踪审查设备和材料订货、工程预算、工程进度款拨付。在项目的后期，重点是审查工程的结算与决算。总之，投资商应审查估算和概算的准确性、工程预算和结算的真实性、业主开支的合理性。

3.3 引入专业的投资分析方法

水利工程项目投资是指水利工程达到设计效益所需的全部资金（包括规划、水利水电工程投资控制及实证分析设计、科研等必要的前期费用）是反映工程规模的综合性指标，其构成除主体工程外，应根据工程的具体情况，包括必要的附属工程、配套工程、设备购置以及移民占地与淹没赔偿等费用。当修建工程使原有效益或生态环境受到较大影响时，还应计算替代补救荒作物措施所附加的投资。水利的投入要素表现为工程、技术、管理、人员等诸多方面。这些要素在水利管理系统中，具有一定的功能，因而在研究水利投资结构是要着重考虑：一是水利系统整体功能的发挥；二是系统各要素功能的发挥以及要素间的相互协调；三是水利投资优化数学模型。水利建设的工程体系包含防洪工程，水资源工程、水土保持及环境保护工程、各种工程具有不同的作用，且各类工程的经济效益和社会效益也各不相同。同时，在每一类工程中又有具体的项目，各个项目的风险和收益各不相同。在总投入资金一定的情况下，要努力使总产出效益最大，这就要求对各类工程项目进行可行性分析，对多种投资组合方案进行必选，从而确定最科学的投资组合。

3.4 建立一支稳定的、高素质的工程造价管理队伍

一支高素质的工程造价专业人才队伍是实施水利工程造价管理的保证。当前，除了应全面实行专业人员上岗培训和考核持证上岗制度、加强培训学习和对外交流、促进造价专业人员理论水平和业务素质的提高外，作为水利工程造价专业人员，自身应深入学习研究市场经济和投资管理理论，认真分析、探讨水利工程价格构成和影响因素，多方而接触工程实际，了解施工过程和施工技术，掌握投资实际使用情况，与控制目标值进行对比分析，不断总结经验，提高造价管理水平[4]。