高校单位层面内部控制建设探析

中国地质大学（武汉）审计处　刘　琴　刘晓华　马晓霞



高校单位层面内部控制建设探析

中国地质大学（武汉）审计处刘琴刘晓华马晓霞

财政部于2012年11月公布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，已从2014年1月1日起全面执行。新规范的重大创新之处在于将单位层面内部控制单列一章进行表述，表明其重要性。单位层面内部控制包括建立内部控制的组织架构、建立内部控制的运作机制、确定对内部控制关键岗位工作人员的职责要求、强调运用现代科技手段加强内部控制并编报财务信息，是于整体层面对内部控制加以规范，将单位所有经济活动整合到单位层面内部控制机制设计中，为业务层面内部控制打下了坚实基础。高校作为事业单位的成员之一，部分具体业务与事业单位存在差异，组织构架及决策机制与事业单位大体相近，所以高校也应加强对单位层面内部控制的建设。

根据《行政事业单位内部控制规范》，单位内部控制分为单位层面内部控制和业务层面内部控制。单位层面内部控制是对组织情况、权利制衡机制、关键岗位责任制、人员资质和能力、财务体系建设及信息与沟通等方面提出的总控制思想和内容。单位层面内部控制是业务层面内部控制的基础，其建设好坏直接决定了业务层面内部控制建设情况，单位层面控制较差甚至可能使最好的业务流程层面控制失效。单位层面内部控制涉及范围广泛，于整体层面对内部控制加以规范，全面统筹地将内部控制贯穿于单位经济活动决策、执行和监督全过程，全面覆盖单位所有的部门和下属单位，将单位所有经济活动整合到单位层面内部控制机制设计中。相对业务层面内部控制，单位层面内部控制不涉及具体的业务活动，涉及范围广泛，控制效果不能迅速显现出来，所以很容易被忽视。目前高校单位层面内部控制建设工作已经陆续展开，取得了一定的成绩，但是也存在一些不足。具体情况如下：

一是取得的成绩。首先是建立了科学的权利制衡机制。2011年《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，对部属各高校“三重一大”决策机制做出了要求，在此基础上，大部分高校均按要求制定了“三重一大”决策制度，建立了重大事项议事决策制度。另2010年《教育规划纲要》对高校章程建设提出了明确的要求，在大学章程中，明晰地规定了管理方式、治理结构等内容。此举表明全国“211工程”高校均建立了科学的权利制衡机制。据教育部2012年对部署高校的问卷调查显示，84.75％的人认为本校有岗位责任制和议事决策机制且实现有效分离，这表明实践中大部分高校确实实施了较为科学的权利制衡机制。其次是建立了完善的财务管理制度。近年来，教育部、财政部更新了一系列财务管理制度，如2012年财政部、教育部出台了新的《高等学校财务制度》，2013年财政部出台了新的《高等学校会计制度》，对高校财务核算原则、会计报表编制、财务管理原则进行规定，2014年财政部印发了差旅费、培训费、会议费等管理办法，针对此管理办法，教育部印发了会议费、差旅费管理实施细则，要求所有部署高校及直属单位均按实施细则执行。在制度层面，对于建立完善的财务管理制度提出了具体的要求。从2012年教育部部属高校内控制度情况看，各高校均制定了财务管理制度。

二是存在的问题。其一是高校内部控制牵头部门设置缺失或设置不合理。高校内部控制近年来逐渐受到各界重视，但在《规范》出台之前，只有部分文件对高校内部控制问题进行了规定，因此，大多数高校尚未设立单独的内部控制机构或内部控制牵头部门，往往由一些其他部门，如财务部、审计部的人员兼职完成内部控制工作。这些部门虽然是内部控制的核心部门，但是整个内部控制工作涉及到不同部门之间的沟通衔接问题，这些负责内控的工作人员在处理部门衔接问题时往往显得力不从心，能发挥的作用比较有限，常常使得内部控制工作变成了财务工作，因此应该单独设置内部控制机构或内部控制牵头部门。其二是关键岗位轮岗实施不易。目前高校存在的现实情况是编制有限，一人兼数职的情况很多。而某些关键岗位需要素质较高的人，相互轮岗会存在制度障碍，所以关键岗位轮岗并不容易实现。其三是缺乏有效的绩效考评制度与培训制度。高校工作的重点是科研教学，因此学校较为重视教师队伍的建设，教师都有一套明确的考核激励机制与培训制度。但是对于大多数行政管理人员而言，工作效益无法快速显现出来，所以绩效考评制度较为简单，无法调动员工的工作积极性和主动性。长时间得不到认可和有效的激励，严重影响了员工的工作积极性和主动性。内部控制关键岗位人员无法获得培训机会，知识更新速度不快，也会影响内部控制实施效果。其四是高校管理的信息沟通存在障碍。近些年，高校加强了信息化建设，基本实现了自动化办公，同时配备了专业的软件，大大提高了办公效率。然而，各部门内部自成体系，部门间的沟通不够，各部门信息主要为本部门服务，部门间不能实现信息的实时共享，形成各自的信息孤岛，部门间缺乏有效的沟通方法，信息传递不够通畅。其中涉及到学校基建、财务、固定资产管理教学等多个部门，这些部门的办公软件应用都只停留在对本部门的业务处理上，没有连接整个高校部门，没有实现管理层面办公系统的数据共享。

完善高校单位层面内部控制应从以下各方面入手：

第一，单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门，负责组织内部控制日常工作，拟订学校内部控制体系建设方案或规划，协调学校内部跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程内部控制工作，落实相关部门或岗位内部控制的整改计划和措施，为内部控制的建立与实施工作提供强有力的组织保障。

第二，实行轮岗制度。保证关键岗位工作人员编制，定期对关键岗位人员轮岗，提高关键岗位工作人员的岗位技能，熟悉业务全貌，有利于尽早发现内部管理中存在的问题和隐患，也有利于保持关键岗位人员对工作的新鲜感，激发其工作积极性，并促使其牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德防线，增强自我约束能力，自觉依法履行职责。不具备轮岗条件的高校要采取专项审计、部门互审等替代控制措施。

第三，制定科学合理的人力资源制度。一要建立有效的激励机制。现代人力资源管理的绩效考核，注重实在的业绩，执行标准也要求详细具体。为增大激励效果，可加大绩效资金的比例，针对不同业务特点不同岗位制定不同的更为具体明确的标准，并对非量化的工作加以必要的审核，以完善现有的激励机制。此外，还可以拓宽激励机制的宽度，设置多样化的激励办法。二要建立系统的培训制度。首先，对新进员工进行岗前培训，让其适应单位的要求和目标，主要是对单位各项理念和岗位职责等制度做梳理和讲解；其次，结合实际业务，针对相应岗位做专业性的指导和培训；再次，定期组织专业培训，学习新政策，掌握行业新动态，更新知识结构。实施培训时，应避免“填鸭式”的灌输培训方式，采用形式多样的培训方式，授课与座谈结合，政策讲解与经验传递相结合。

第四，利用先进信息技术，固化内部沟通程序。随着现代化信息技术的迅速发展，高校为提高工作效率与质量，增强部之间与上下级之间的联系与透明度，应积极推进信息平台建设。有条件的高校要开发适应高校多部门共同应用的办公软件，让一些有联系的部门能够相互监督检查，如财务部门负责内部控制的人员可以通过身份验证后调取固定资产部门的数据，核对固定资产部门是否按时将固定资产入账；也可以调取采购部门的采购信息，核对本次采购程序是否合规。监督各个部门之间工作完成情况，方便内部控制人员不定期抽查，还能很大程度上避免各种人为操作。实现从工作学习环境、教学科研资源到具体办公教学服务的全部数字化，保证资产、财务、科研、教学、人事、后勤信息资源的有效传递。（编辑陈玲）