机关事业单位养老保险改革过渡期关键问题研究

胡晓荣

(中国人民银行武汉分行，湖北　武汉　430071)



机关事业单位养老保险改革过渡期关键问题研究

胡晓荣

(中国人民银行武汉分行，湖北武汉430071)

机关事业单位养老保险改革是一种国家宏观和顶层法律设计层面的变更。我们在对本次改革目标及其执行落地过程中的公平、效率与秩序进行探讨的基础上，理清了改革过渡期的关键制约因素分析，并提出了有针对性的对策措施和意见建议，尤其是对于改革过渡期的政策完善及公平性问题需要给予重点关注，以期能够促进改革平稳有序推进。

机关事业单位；养老保险改革；过渡期；并轨；公平

一、理论诉求：改革的公平、效率、秩序

2015年1月国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)，这一改革涉及近4000万人，《决定》是针对中国社会保障体系的一次根本性、制度性的改革。因此，对于改革涉及相关问题的探讨，必须从改革《决定》内在的逻辑和目标诉求出发，我们正是基于改革目标及其执行落地过程中的公平、效率与秩序进行相关探讨。

公平在本质上作为一种规范性概念，是人类社会历史长河中的一个价值难题。从某种意义上而言，公平可以分为起点公平、过程公平、结果公平。中国共产党的十八大报告提出，要调整国民收入分配格局，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。作为一种战略层面的部署，“公平”成为社会发展的价值导向及目标诉求[1]。事实上，这一改革亦是对国民财富的一次再分配，此前存在的“双轨制”模式使得机关事业单位与企业之间的养老保险存在相互转移壁垒，资源的流动配置以及不同类型劳动者的待遇差距较大存在事实上的不公平，本次改革在一定程度上从公平视角出发解决了这一问题。

效率通常是对改革的激励导向及成本收益评估。追求效率的内涵在于通过一定的体系和行为鼓励，促使人们采取符合预期的行为，从而使得结果和效用最大化。弗鲁姆(Vroom)在其1964年出版的《工作与激励》一书中首次较为明确阐述了期望理论。期望理论认为单个人在其从从事的工作之中奉献和努力的程度与期望知觉、媒介知觉、效价知觉三个因素密切相关[2]。事实上，在对待改革的态度和行为选择层面，潜在对象仍然是存在“期望”的，《决定》对于效率的诉求导向也很明确，要求“既体现国民收入再分配更加注重公平的要求，又体现工作人员之间贡献大小差别，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工参保缴费的积极性。”

秩序是在改革过程中常常会面对的一个困境，尤其是涉及新旧制度、办法迭代的情形下，对于过渡期秩序的诉求成为保障改革顺利进行的主要诉求之一。《决定》指出针对本次机关事业单位养老保险改革需要“统筹规划、合理安排、量力而行，准确把握改革的节奏和力度……”这一考虑安排正是基于对良性秩序的诉求，确保改革能够稳步有序过渡和推进。

二、现实困境：改革过渡期的关键制约因素分析

(一)新老制度的衔接困境

在社会契约论的视角下，政府(公共行政机关)是人们为了更好的保护和实现自己的权利，而将自己的部分权利让渡出来，由一个统一的部门行使，确保整个社会秩序能够合理有序运行[3]。公共行政机关代表“集体意识”行使权利并履行义务。作为一个理性人，没有理由无缘无故将自己的权利进行让渡，其让渡权利必然是为了获得更为有利的保障或享受公共产品和服务的供给。这一改革涉及近4000万人，对其原来存在的权利义务结构进行了调整，实际上也存在权利义务的重新配置。虽然《决定》是2015年1月14日公布的，但实际上该《决定》的实施日为2014年10月1日。本次改革在原则上也确立了“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则。从过渡期衔接原则来看似乎是确立了一条较为公平的原则，但是这2014年10月1日这一新老制度衔接的时间点选择本身的公平性已成为大家探讨的一个问题，新老制度在养老保险待遇上面的差异性以及对不同人群的公平性同样值得检视[4]。此外，各个区域原来存在的制度不统一，在改革后事实上需要一段时间统一制度，制定各项具体的落地推进政策，理顺各方关系，不同地方和单位的执行力存在差异，也使得机关事业单位养老保险的过渡期制度衔接存在一定的困难。

(二)待遇调整与福利刚性的冲突

改革之前机关事业单位工作人员的养老保险更多是一种福利性财政支出，是一种单位养老保障体系。改革前机关事业单位退休金按照职工退休最后一个月工资一起发，并随着机关事业单位工资调整进行调整。改革后机关事业单位的养老保险体系由单位保障体系转向社会保障体系，实行单位和个人缴费[5]。机关事业单位人员要按照国家规定履行缴费义务，享受相应的养老保险待遇，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。这就需要机关事业工作单位人员拿出一部分工资收入进行缴费，对于一些待遇本身很低或者在改革后并未明显提高待遇的基层工作人员而言，等于实际上将原本的刚性福利收入进行了“剥夺”，会导致在实际执行过程中的阻力，一些地方在执行过程中也会出现扭曲和变形的情况。

(三)不同区域的公平性问题

关于不同地区的公平性问题在改革过渡期也十分重要。一些地方将是将所有的事业单位纳入改革的范围，还有一些地方的改革范围只包括由财政全额拨款的事业单位。此外一些地方对于编制内人员和合同制人员也存在区别对待。事实上不同区域的本身的财政政策也存在一些差异，这不单单使得同一系统内不同区域的人员存在待遇差别，而且在养老保险关系转移的过程中也存在一些衔接问题。在机关事业单位养老保险制度跨统筹范围转移的，或者在机关事业单位与企业之间转移，由于涉及不同地区的财政平衡或者不同制度的基金平衡，造成衔接困难。有关于这个问题，罗尔斯的纯粹程序正义给予了很好的解释，在“无知之幕”的状态下，假定各方不知道他在社会中的地位、阶级出身、天生资质、自然能力、理智和力量等情形，也不知道自己将会工作在哪一个区域，将来会转移到哪一个区域，因此公众对于区域公平性的诉求仍然十分强烈[6]。

三、对策措施：科学合理有序过渡的策略思考

(一)稳中有序推进制度和政策完善

机关事业单位养老保险改革是一项具有整体性、结构性、逻辑性的系统工程，需要在诸多方面进行同步推进。本质是涉及到法律制度及相关政策的一个系统场域问题，从网络的、系统的、协同的、多向度等不同维度进行多维度构建。改革的稳步推进需要先解决制度不统一问题，推动基本制度并轨，化解当前突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现制度可持续发展。逐步完善法律法规及相关落地政策，尤其是具体执行环节的政策细节给给予高度重视。并在未来逐步建立覆盖机关、企事业单位退休人员和城乡居民的基本养老金正常调整机制，根据物价变动、职工工资增长、收入水平提高等情况给予及时的调整。

(二)促进改革实现个体帕累托改进

帕累托效率(Pareto efficiency)是资源配置的一种理想状态，其基本假设的固定的一群人和资源，从一种状态变换到另一种状态的时候，在没有使得任何人的境况变差的情况下，至少使得一个人的境况变好。完全意义上的帕累托最优是不可能的，但是人们对于理想状况的追求或不断接近这种理想状况的“状态”是可行的，也就是帕累托改进[7]。改革在推进过程中，尤其是在过渡期可能存在一些由于新老制度衔接及区域性差异的问题，加上从单位保障转到社会保障需要个体进行缴费，在一定程度上实行的是效率原则，多缴多得的原则，但是这一制度在实际上是减少了机关事业单位工作人员的即期收入[8]。全国人大常委会会议审议《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》时指出，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。虽然说养老保险改革并不意味着机关事业单位人员的工资必然上涨，但是对于一些基层单位尤其是一些之前本身收入较低的单位人员群体在有条件的情况下，同步进行工资制度改革，实现个人在改革中的帕累托改进和整体期望增加[9]。

(三)加强改革的公平性和效率性

罗尔斯作为现代社会系统研究正义理论的杰出代表，认为公平正义原则决定了社会的基本结构[10]。对于公民基本权利和义务的分派应遵循平等原则，即每个人拥有与他人同等的法律权利并承担同等的法律义务，对应我国的“法律面前人人平等”；而对于社会经济利益的分配，则遵循差别原则，即由于教育、技术、资本等各种因素，人与人之间最终获得的财富有所区别，在收入上会形成差距，慢慢的就会有穷人和富人的划分[11]。但罗尔斯对于平等原则和差别原则，是有先后顺序排位的，那就是平等原则优先于差别原则，意味着社会财富和收入应该平等分配，除非是某种不平等分配符合所有人的利益。在机关事业单位养老保险改革的过程中，需要对不同区域以及按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关(单位)、事业单位及其编制内的工作人员等不同人群以及机关事业单位与企业职工之间的社会公平性等问题都需要采取措施加以解决[12]。改革从按退休时“最终工资”打折计发退休费转变为按整个职业生涯的缴费计发基本养老金，这样既能体现国家收入再分配更加注重公平的要求，也能促进效率提升。

四、结语：因“场域”制宜

黑格尔曾说，国家不是一个艺术问题，国家是“神在地上行走”，它是现实中的存在。按照黑格尔的逻辑，具体的东西永远高于抽象的东西，因为具体的东西永远处在真实的矛盾交织之中[13]。我们在机关事业单位养老保险的改革过程中也需要结合具体的场域因时因地制宜，制定有针对性的策略。因为场域给个体提供的并不是一个封闭式的边界限制，给个体提供的是一种不定向的选择，在特定的时间、空间及其他约束条件下，个体作出相应的选择，但是不同的个体可以选择不同的位置性空间，从而实现不同的结果[14]。场域的确定以及场域的位置边界确定，都是不同角色和主体角力的结果，不同关系的力量进行相应的博弈，这种博弈亦是一种不完全信息条件下的动态博弈，在行为选择之前，往往没有先验的答案，但是个体基于历史行为的经验，会基于对预期的行为及其后果，作出相关经验性选择，以实现在特定场域条件下的最优的均衡结果。机关事业单位养老保险改革最终必须落到具体的行为实践之中，尤其是在过渡期，我们对于改革期待既不能过于乐观，也无须过于悲观，我们也不能把机关事业单位养老保险改革放在理想主义的炉子上烤[15]。在实践中一点一滴的积累完善方为上策，机关事业单位养老保险改革的完善推进之路，路漫漫其修远兮，任重道远！

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