环境污染第三方治理面临的问题及对策

2016-12-28夏斌

当代经济 2016年19期

关键词：法律责任环境污染环境保护

夏　斌

（湖北大学商学院，湖北　武汉　430062）

环境污染第三方治理面临的问题及对策

夏斌

（湖北大学商学院，湖北武汉430062）

环境污染第三方治理的概念，在我国最先是由全国工商联环境商会提出的。环境污染第三方治理，是指排污方采取直接或间接支付费用的方式，把产生的污染有偿委托给第三方专业化环保企业，由第三方按照环境标准进行治理，同时与环保监管部门共同监督治理结果的环境治污模式。本文旨在归纳目前环境污染第三方治理的发展现状、存在的主要问题，并提出相应的对策及建议。

环境污染；第三方治理；政府

在1970年我国开始重视环境保护之后的20多年时间里，工业污染防治一直遵循着“谁污染，谁治理”的原则。1993年的第二次全国工业污染防治工业会议上宣布了“三个转变”策略，此后我国的工业污染防治便开始集中治理。实践表明，传统环境治理模式收效较小，污染问题持续加重，显然无法适应当前发展的要求，环境污染治理模式亟需变革。2013年11月召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次明确了“环境污染第三方治理”的概念，要求“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。2014年12月27日，国务院办公厅公布了《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（简称《意见》），它是我国第一部，也是目前唯一比较全面、系统地规定环境污染第三方治理的法律文件。

一、环境污染第三方治理的概念

环境污染第三方治理，是指排污者采取直接或间接支付费用的方式，把产生的污染有偿委托给第三方专业化环保企业，由第三方按照环境标准进行治理，同时与环保监管部门共同监督治理结果的环境治污模式[1][2][3]。第三方治理重在第三方专业环境服务公司有偿帮助排污者处理其在生产过程中产生的“三废”等污染物。[4]市场机制引入第三方治理，旨在排污者自行处理污染转变为第三方机构具体承担治理的任务，实现专业化、社会化的有偿服务[5]。第三方治理的关键在于进行专业化分工，将“产污”和“治污”主体分离，进而治污从“谁污染，谁治理”转变成“谁污染，谁付费”[6]。

二、环境污染第三方治理实践中存在的问题

1、第三方和排污主体的权责划分不清

第三方治理是由排污者签署环境服务合同，将治污的工作委托给专业化的环境服务公司。是否签署了环境服务合同就可以将排污者的治污法律责任转换到环境服务公司呢？排污者采纳第三方治理的初衷，就是用支付治污费用来转移治污的法律责任。若不论排污者是否严格履行环境服务合同，都需履行违法排污的相关责任，可想而知这种做法会打击它采用第三方治理的积极性[1][8]。现阶段排污者和第三方彼此推卸责任的现象很普遍。排污者认为治污已交给第三方治理，那么第三方就应负担排污不达标的法律责任；而第三方认为排污不达标的关键是排污者未严格按照合同要求排污，造成污染难治理。归根到底，我国多年来第三方治理失效的根本在于双方责任不明确[9]。另外，经第三方处理后仍排污不达标，这一责任应由哪一方承担，对此问题的不同回答将直接影响第三方治理的交易结构[10]。

2、第三方治理在立法方面有欠缺

现阶段的问题是第三方治理缺少现行的环保法律的支持。在两边合同交涉和处理争议问题等方面也没有相关的法律可以依据，地方实践也只能自己探索出路[3][11]。指导我国环境保护工作最新修订的《环境保护法》和各类污染防治单行法中，污染防治制度具有单极和封闭的特点，而且不太重视第三方治理，在条款中没有明确具体规定第三方治理模式，而是仅在三十六条和其他完善环境监管和责任体系的条目中间接表达出对第三方治理模式的肯定与支持，这对于第三方治理的发展很不利。此外，国务院办公厅在新的《环境保护法》通过后，出台《意见》对第三方治理模式进行阐述和搭建框架，然而它作为规范性文件的有效性当然远不及《环境保护法》，而且只是对第三方治理模式在治污方面做出了宏观层面的规范与引导，并没有特别落实到具体的细节上，因此在对第三方治理的各方主体上没有强制力[7][13]。

3、第三方治理的监管能力不足

目前我国的环境管理能力欠缺，执法主体和检测力量分散，在环境监测、监察执法、监督工作方面基础单薄，人员缺少，体制不畅，缺乏有效的监管手段，难以落实环境监管，更不利于建立良好的守法环境。此外，引入第三方企业后，环境监管部门应该如何监管它们，仍缺乏有效的监管办法、监管程序和服务管理规定等[11]。目前第三方监管出现了另一种趋势——政府越位，它取代了部分本应由第三方履行的责任。在第三方治理的实践过程中，政府的首要责任是建立公平竞争的市场环境，使包括第三方企业在内所有的市场主体有良性竞争的公平氛围。一些地方政府用垄断方式直接或间接地投资一部分市场，如此便会挤压第三方治理的成长空间。这时，政府既是监管机构又是治污者，很难确保治污效果[10]。

4、第三方治理的准入与退出机制未建立

现阶段中国可以提供第三方治理的流程设计、建设和运营的专业环保公司较少，主要是技术实力较弱，服务水平不高，发展环境和市场本身的缺陷也严重阻碍了第三方治理模式的推进。原因之一，国务院授权行政权力、转变政府职能，环境服务企业不设门槛，即任何环境服务企业皆可进入第三方治理市场，这无疑增大了排污者和地方政府选择第三方企业的难度。同时，因为缺乏环境成本评估和治理效果评估的标准，地方政府在执行项目的招投标过程中也很为难：是以价格还是以效果作为标准[3]。

第三方治理企业整体上规模小、专业化和规范化的水平不一，很难肩负起行业发展和规范自律的责任。这其中既有产业发展阶段性的问题，也有现行政策不够配套的问题，集中体现在三个方面：一是现行生产性服务业、节能环保产业、战略性新兴产业等都有各自相应的配套支持政策，而第三方治理服务没有明确列入支持名录，各地区、各部门对政策有不同解读；二是排污方是污染超量减排、污染治理设施建设改造等激励政策对象，但实际承担治理责任的第三方企业却未能享受到优惠政策；三是缺少市场培育机制，部分有技术有能力的企业因缺乏资金而未能拿到项目，抗风险能力极弱[5]。

三、环境污染第三方治理问题的对策

1、合理确定第三方治理模式中的责任分配方式

第三方治理模式应尽快出台相关法律法规，明确第三方治理的合法性，明确相关主体的法律责任关系。排污者和第三方都是环境责任主体，应根据双方的合作方式、具体的环境违法行为来进行具体的界定。没有按要求进行治污的企业，应推行强制模式进行第三方治理。没有按要求采用治污和恢复措施的排污方，由环境保护部门为其确定有治理和恢复能力的第三方企业代为治理，其中所需费用如数全由排污者承担[3]。

法律责任的角度应从主体方面开始，由过去的“谁产生，谁负责”转变为现在的“谁排放，谁负责”。调整责任主体的基本条件是排污者必须严格执行环境服务合同中规定的各项条款。如果排污不达标，那么就是排污者违反了合同条款，就必须由它履行法律责任。同时，排污方在与第三方的合同框架下污染物的履约排放与对第三方的监督管理等方面肩负责任。第三方履行合同约束范围内的治污与达标排放等的相关法律责任[8][12]。

经过第三方治理后依旧有不达标排污现象，那么此时谁来承担责任?对此主要有三种可行的责任分配方式：其一是由排污方承担。理由是，治污是排污方的法定责任，从性质上而言，这一责任的性质是法律责任。如果排污者因为第三方企业的原因而承担了法律责任，可以通过民事诉讼来追讨第三方企业的违约责任。其二是由第三方承担。理由是，推行第三方治理的一个主要目的是在于缩小监管范围、降低监管成本。通过第三方企业来承担法律责任，更能确保监管效果。其三是由污染者和第三方分担。这种责任分配方式已经在城镇排水和污水处理立法中有所体现[10]。

2、完善第三方治理机制的相关立法

最新实施的《环境保护法》在第三方治理机制上没有明确规定。因此希望在今后的法律修正过程中能加入该机制的具体细节规定，在全国人民代表大会立法层面上明文表述国家对公民、法人和其他组织向第三方企业购买专业化环保服务的肯定与支持的态度。例如在第五章中的“信息公开和公众参与”这一板块中加入相关的内容。其次，国务院办公厅出台的《意见》应该更加丰富与完善。政府出台这一规范性文件的用意是给出宏观层面的指导，以助推现阶段第三方治理模式的发展，进一步促进各级政府更好更快地推进这一模式在地方环境治理方面的应用。归根到底，第三方治理模式最终还是需要地方政府和人民代表大会制定出更具体的地方性法律法规作为贯彻落实的依据。从长远的角度看，尽管地方立法在短时间内能够更加方便灵活地促进第三方治理模式的发展，但是不可避免会造成各个地方的第三方治理机制之间出现连接上的问题。例如第三方企业的准入和治污的不同标准等等。所以，当现阶段我国各地的第三方治理较有成效时，国家就应尽快出台完备具体的《第三方治理指导意见》，这样方可避免过度的地方立法对第三方治理造成的混乱局面[13]。

贯彻落实《环境保护法》，完善地方性环保法律法规，强化排污方和第三方企业的责任机制和制约机制。一是强化排污方主体责任的同时，明确第三方的法律地位和引导方向；二是明确第三方企业依照法律法规标准和排污方委托有效治理的责任，以及因管理不善、弄虚作假造成污染的行政法律责任和连带责任；三是建立健全排污方和第三方企业之间依据市场规则确定的合同法律关系、相互监督制约机制和赔偿补偿机制[5]。

3、强化第三方治理的监管能力

现阶段政府应加强对第三方治理的监管能力建设。一是制定明确的管理制度以及实施细则，明确排污方和第三方企业之间的相关权责，为监管污染物提供完整、有效的制度保障。二是积极联合各利益相关方，诸如公众、NGO、项目投资者等，开始建立第三方治理的社会共治机制[14][15]。政府监管部门应密切关注第三方治理这一行业的运营实况，以便能适时地对各个专业化环保服务公司进行运营效果的监管和评估。对于未能实现治污目标的企业应及时予以警告并帮助其分析和查找原因，改进并完善治理方案，规定整改措施和期限，从源头上确保治污和环境保护这一目标的实现。尤其在第三方治理模式下，如果治理效果得不到保证，其造成的危害通常具有一定的整体性、区域性和全局性。因此，监管的意义十分重要。与此同时，第三方治理使治污变得集中化、集约化、规模化，这既降低了监管成本，也带来了监管便利[16]。

增强对第三方企业的监管，首先要面对的问题就是第三方企业的定位问题。第三方企业的准确定位应该是服务者，而不是排污者。增强对第三方企业的监管工作，就是增强对第三方行业的服务规范，并不是用对待排污者的环境标准规范和约束第三方企业。另外，落实第三方治理的根本问题就是选择准确合适的第三方企业。选择第三方企业有两种模式：任意选择和强制选择。我国的法律条文中对强制选择有过规定，如环境保护部发布的《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》中明确指出，对环保设施的监测中查出不止一次的超标甚至情节更严重的，可实行行政代执行试点这一办法，将治污委托给具有专业资质的第三方企业来运营。在这种情况下，第三方治理就是一种行政代执行，对于排污方具有强制约束力，不存在排污方任意选择第三方的问题。总的来说，第三方治理应该由市场规则来运营，主要是“任意选择”模式。即在排污方选择第三方的过程中，应充分发挥市场的决定性作用，行政权力不干预或尽量少干预[10]。

4、建立第三方治理市场的准入与退出机制

第三方企业的信用评价应尽快建立起来。以遵循简政放权、减少行政审批、充分激发市场活力为原则，不设置第三方企业的强制性的准入标准，但可以对第三方企业进行信用评级，对口碑信誉好且技术过硬的环保企业颁发证明。以便政府在购买环境服务时可以优先选择信誉等级高的企业，排污方购买环境服务时也可同理。在第三方企业的退出标准中，对于服务品质差和有治污违法历史的第三方企业，可以降低其信誉等级。尤其是表现十分差的第三方企业，应该设置市场黑名单，永久禁止其进入第三方治理行业。最后，对于第三方治理的招投标、合同签订、责任界定等方面，政府应尽快出台相应的指导性文件，加快规范第三方治理的行业标准建立和市场运行[3][9]。

[1]骆建华：环境污染第三方治理的发展及完善建议[J].环境保护，2014（20）.

[2]刘建珍：第三方治理需备哪些压舱石[J].中华环境，2015（4）.

[3]谢海燕：环境污染第三方治理实践及建议[J].宏观经济管理：生态与环境，2014（12）.

[4]杜建国、赵龙、陈莉：政府与第三方治污的演化博弈研究[J].科技管理研究，2015（14）.

[5]张全：以第三方治理为方向加快推进环境治理机制改革[J].环境保护，2014（20）.

[6]夕月、刘新叶：第三方治理全面提升环境资源配置[J].绿色中国，2015（2）.

[7]周珂、史一舒：环境污染第三方治理法律责任的制度建构[J].河南财经政法大学学报，2015（6）.

[8]王海蕴：你污染他治理[J].财经界，2014（10）.

[9]程应杰：第三方治污能改变什么？[J].决策，2015（Z1）.

[10]胡丽珠、吕成：环境污染第三方治理的监管[J].合肥学院学报：社会科学版，2015，32（4）.

[11]葛察忠、程翠云、董战峰：环境污染第三方治理问题及发展思路探析[J].环境保护，2014（20）.

[12]常杪、杨亮、王世汶：环境污染第三方治理的应用与面临的挑战[J].环境保护，2014（20）.