基于国外经验的地方政府债务审计改进路径分析

河南经贸职业学院　　郝 佳



基于国外经验的地方政府债务审计改进路径分析

河南经贸职业学院郝 佳

摘要：本文在分析国外地方政府融资和监管模式经验的基础上，系统探讨了我国地方政府债务审计存在的问题与改进路径。研究发现：由于审计部门的双重领导体制、债务主体的内控体制和宏观配套体制的不健全，使得地方政府的债务审计存在独立性和权威性缺失，财务和绩效审计低效以及审计权限不能充分发挥等问题。为了解决这些问题，笔者提出了短期完善地方融资平台内控制度、中期推进地方政府债券、长期引入私营部门的地方政府债务审计改进路径。

关键词：地方政府债务政府审计地方债券

一、我国地方政府债务审计存在的问题

为了更好地解决地方政府债务，维护国家的宏观经济安全，需要对地方政府债务审计存在的问题进行切实改进。

首先，审计部门实行双重领导体制，地方政府债务审计缺乏独立性和权威性。审计署作为我国的政府审计机关，其隶属于国务院，与其他部级机构是平行的，但是我国地方审计机关却实行双重领导体制，一方面在业务上归上级审计机关领导，另一方面在人事和经费上则归地方政府管辖，而对地方政府债务的审计实际上是对自己的行政领导进行审计，这显然不利于地方审计部门独立性和权威性的实现。从我国目前的地方政府债务来源分析，地方融资平台是最主要的债务承担者，但是融资平台与地方政府之间具有天然的联系，平台公司的高官通常是由具有较高行政级别的政府官员兼任，因此，在行政上归属于地方政府领导的地方审计机关很难对地方政府债务进行有效审计，其提出的审计建议也很难实质上为地方政府及其融资平台所接受，这是造成我国地方政府债务问题很难通过先行审计体制所解决的重要原因。

其次，债务主体内控制度落后，审计主体难以实现有效的财务和绩效审计。作为地方政府债务的两个主体：地方政府和政府融资平台，其都存在严重的内部控制问题，因此很难为审计部门提供客观真实的数据，也导致审计部门无法提出有效的整改建议。具体而言，我国的地方政府在财政预算会计方面还处于起步阶段，无论是资产负债表还是财政收支表等科学审计必须的会计财务信息都是不健全的，因此难以进行科学的财务和绩效审计。更重要的是，作为地方政府债务主要来源的地方融资平台本身就是为了地方融资而设立的，其运作方式缺乏有效的法律规范，治理结构也十分落后，“政企不分”现象非常严重，这又进一步导致资金投向缺乏控制，资源配置效率低下，且容易滋生腐败。

最后，宏观配套不健全，审计部门的职权不能得到充分实现。尽管审计部门难以对地方政府的债务进行独立和有效的审计，但是其所作出的努力和尝试也已经使大家认识到该问题的严重性，并提出了一系列审计建议，但是从最终的结果来看，这些审计建议并没有得到有效的实施。这主要体现在两个方面，一是融资平台和地方政府债务规模的持续扩展，二是土地出让金仍然是主要的偿债方式，而审计部门职权特别是审计建议权没有得到充分发挥的主要原因则在于财政收支体制、债券发行体制和监管调控体制等宏观配套的不健全。为了更有效地解决地方政府债务问题，充分发挥债务审计的作用，本文在借鉴国外地方政府融资和监管模式的基础上，提出地方政府债务审计改进的具体路径。

二、国外地方政府债务融资与监管模式

（一）美日的债券融资模式美国各个级别的地方政府都可以发行债券，且发行体系完善，主要涉及发行人、投资者、承销商和债券评级机构四个主体，其主要优点在于适用范围广，同时也可以为投资者提供更多的选择。在美国，地方政府债券的发行主要受到市政债券办公室和市政债券委员会的监管，各州对于债券的发行规模都有明确的法律规定，地方政府有责任和义务及时准确全面地披露政府的债务规模以及财政收支的详细信息，如果到期出现债务偿还问题，地方政府可以通过提高税负来提高偿还能力，但是如果仍然无法偿还，则地方政府就会宣布破产。

日本也主要采用债券融资模式，但是其主要通过协商制方式来发行公债，债务的偿还可以由地方税收和中央政府来进行担保，比较特别的是日本公债的认购主体除了私人部门外还包括财政资金和金融机构。日本对地方公债的监管非常严格，即主要由中央政府对公债的规模和发行方式进行事前审批和事后监管，如果没有经过事前审批或者审批不通过，中央政府就不承担债务的最终清偿责任。

（二）英德的市场化融资模式英国地方政府的融资充分注意对市场即私营部门的调动，其最显著的特点就是私人部门主动融资。在这种模式下，地方政府仅制定项目的实施框架，而不对细节内容作出具体规定。在这种条件下充分激发私营部门以最有效率的方式完成政府的项目，项目完成后，地方政府再通过购买或租赁的方式提供给社会使用，或者直接让私营部门参与到项目的运营当中来进一步提高其运营效率。

与英国相似，德国的地方政府融资也一般先由私营部门进行投资和建设，项目完成后再由政府以租赁或者购买的方式提供给社会使用。这种市场化的融资模式具有较多的优势：首先，地方政府可以将债务风险转嫁给项目承担者，其次，政府可以将主要精力和资源用于项目的监督和运营；最后，可以有效降低项目的实施成本和政府的负债率，从而改善政府的资产负债结构，进而减轻纳税人的负担。

（三）法国的特许经营模式这种模式主要是适用于能源供应、污水处理等基础设施的建设和运营，与英德的市场化运营模式相似，其可以充分利用私营部门的效率优势，从而提高基础设施的质量和社会效益。但是与英德不同的是，法国的特许经营模式将项目的前期研究设计、中期建设施工和后期的运营维护等全部交由私人机构来负责，而其主要通过优良的制度设计来监督项目的实施和管理。

此外，法国特许经营模式也经历了不断演进的过程，在传统模式下，地方政府完全不承担任何风险，这会在一定程度上打击私营部门的积极性。因此在后来的演进过程中，基础设施建设的风险在政府和私营部门之间进行了合理的分担，这又有两种具体形式，一种是项目建设的技术风险和部分投资风险由私营部门承担，而地方政府承担另一部分投资风险，另一种是规定私营部门承担风险的上限，超过这一限度的风险则由政府来承担，承担的依托就是地方政府的财政收入。

通过以上的经验借鉴，可以发现国外的政府融资模式具有几个显著的特点：首先是建立于完善的法律法规和严格的监管体制之上，地方政府的财政预算信息需要公开披露，中央政府承担主要的监管职责，并允许地方政府在无法偿还债务的情况下破产。目前我国的地方政府债务问题还缺乏严格的法律规范，以地方融资平台为主体的融资模式不仅难以理清地方政府融资的数量，更难以控制资金的支出方向，还造成了大量的腐败行为，因此十分不利于地方政府债务问题的良性循环。其次，债务的偿还以财政资金为主，在不能偿还的前提下，可以申请提高税率，但必须依照严格的程序和法律规定。地方政府的主要收入来源就是财政收入，因此其偿还债务的主要依据必定是财政资金，这不仅给地方政府举债规模提供了必要的依据，更隐含了对于债务支出的规定，一旦地方政府无法偿还债务，其可以通过法定程序来提高税率而不是其他方式来偿还债务，这就在客观上为纳税人监督政府提供了激励，从而有利于地方政府债务问题的规范和解决。最后，充分发挥市场和私营部门的力量，特别是在基础设施的建设过程中，这样可以有效降低成本和提高效益。市场和政府作为两种资源配置方式各有优缺点，但是总体而言，市场在效率方面是具有较大优势的，因此随着对市场认识的不断深入，笔者认为应该通过引入市场的方式来提高政府债务的利用效率，这在法国的基础设施建设过程中表现得非常明显，应该值得借鉴。此外，还可以发现不同国家的债务融资方式存在一定的适用性，其中，美日债券融资模式适用范围最广，也最灵活，而法国的特许经营模式主要适用于基础设施建设，且在职能分工和风险承担方面拥有固定的模式。

三、我国地方政府债务审计改进路径分析

（一）短期改革路径短期内以完善地方政府融资平台的内部控制制度为中心，实现对已有债务的有效审计和清理。根据审计署发布的审计报告，地方融资平台是地方政府债务融资的主要渠道，因此，短期内地方政府债务审计改进的关键就在于地方融资平台内部控制制度的完善。

首先，融资平台必须要充实资本金，完善治理结构，改变“政企不分”的落后情况，聘请专业的外部经理人，同时对公司的职能和业务有一个清晰的定位。一般而言，融资平台的主要任务就是为基础设施建设进行投融资，并避免重复投资和重复建设造成的资源浪费，优化资本的利用效率。在此基础上，地方政府应该对于辖区内的融资平台进行集中的治理和整顿，避免出现重复建设和资源浪费的现象。此外，融资平台还要定期及时准确地披露公司的资产负债和项目融资、建设与运营的情况，并在信息披露的基础上，建立起风险预警机制，从而逐步完善融资平台的内部控制制度。

其次，地方政府必须要退出融资平台的日常管理运营，明确对融资平台的责任和义务，不能成为平台公司的最终风险承担者，严格执行国家的有关规定，不能以财政收入、国有资产和单位固定资产为融资平台提供担保，同时统筹规划好辖区内的投融资事宜，对于不同平台重合的投资领域予以整合，对于遗漏的领域予以补缺，以最大限度地提高资源利用效率，避免浪费。此外，地方政府也必须要加强信息披露和风险预警，对地方政府的财政收入支出情况，资产负债情况进行及时、全面和准确的披露，并根据实际情况建立债务清偿的预警和和应急机制。

最后，银行作为融资平台最大的资金来源，必须要加强对贷款审批的控制和资金使用的监管。一方面，银行必须在认真评估融资平台的财务状况、偿债能力的基础上严格按照规定的程序和流程审批融资平台的贷款申请，另一方面，切实加强对于贷款资金用途的监管和引导，地方融资平台作为我国转轨时期的特殊产物，其主要任务就是为城市的基础设施建设进行融资，从而促进城镇化的建设和地方经济的发展，应该给予充分肯定，但是对于资金挪用的问题则要进行严格监管，在此基础上，可以通过金融创新等多种形式来帮助融资平台拓宽融资渠道以更好地发挥作用。

（二）中期改革路径中期内以推进地方政府债券为中心，逐步以完善的法律和规章制度来简化地方政府债务审计内容和任务。随着城镇化的发展和基础设施的逐渐完善，地方融资平台的历史任务已经完成，此时应该以推进地方政府债券为中心来开辟新的更加规范的融资渠道。

首先，通过严格的法律规定债券的发行主体和资金投向。地方债券发行主体直接关系到其融资的规模和风险，西方国家都对此进行了严格规定，而我国现行的地方债试点发行的省份就是在对地方政府的财政收支状况和还款能力进行严格审核的基础上确定的，所以我国在推进地方债实施的过程中，必须要规定严格的发行主体标准和审核机构。此外，通过地方债发行募集的资金需要按照法律规定纳入财政预算，并主要用于弥补公共建设和公益项目资金的不足，而不能挪作他用。

其次，灵活确定债券的发行期限和利率。地方债一旦流入市场就会成为市场投资方式的一种，需要与其他投资产品进行竞争，所以发行主体可以依据市场的供需状况灵活确定地方债的发行期限和发行利率。一般而言，地方债的发行期限应以五到十年的中长期债券为主，而发行利率则应该略高于同期限的银行存款和国债，但是略低于企业债券。

最后，按照严格的程序来确定债券的发行规模。债务的发行规模直接关系到地方的偿还能力、中央的宏观调控和资本在地区之间的配置，因此在确定地方债发行规模的时候必须要按照严格的程序来协商确定，一般而言，地方债的发行规模不应该超过财政收入的20%，债务余额不应该超过GDP的15%，而具体的规模则应该由中央政府统筹确定，并在反复推敲的基础上报人大审批。

（三）长期改革路径长期以引入私营部门为中心，不断提高地方融资的效率，并逐步以市场的力量来取代对地方政府债务的审计。审计主要是对政府的权力进行监督和限制，随着全球范围内市场力量的重新兴起，在地方政府融资模式中引入私营部门和市场的力量已经成为大势所趋，并被证明是有效率的，因此长期而言，我国也应该逐步引入BT、BOT以及PPP等先进的地方政府融资模式，从而逐渐用市场的力量来取代地方政府债务审计。但是需要注意的是，需要将这一模式作为解决地方政府债务审计问题长期目标，而不是短期和中期目标，这与国内现在正在兴起的基础设施建设PPP热潮是存在显著区别的。在基础设施建设领域引入市场的力量必须具有严格的配套措施，否则很容易成为地方政府腐败的温床，所以对于目前方兴未艾的PPP必须保持一定的警惕。具体而言，PPP模式是指地方政府与私人组织之间以特许权协议为基础来共同为为社会提供基础设施和公共服务，其本质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营，其需要政府对基础设施建设项目需要有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方必须进行指导和约束。显然要满足以上要求，还有很长的路要走。在此过程中，可以借鉴法国地方政府融资模式发展的经验，逐步引入市场的力量，这主要体现在以下三个方面，一是资金的来源上，可以逐步降低地方政府的出资规模，而增加私人资本的数量；二是在参与范围上，可以优先放开那些具有营利性的部门和领域，这样可以更有效地吸引私人资本的进入，还可以有效缓解公共服务供给短缺的问题；三是在风险分担机制上，可以逐步探索地方政府与私人的最佳风险承担模式，以最合理科学的方式引入私人资本。同时也应该结合中国独特的优势，以先试点后推广的方式来逐步实现市场力量的引入。

总之，地方政府债务审计问题的解决与地方政府债务融资和监管的模式息息相关，审计改进的路径也就是地方政府融资模式和方式改进的路径，在上述分析中，根据我国地方政府债务审计存在的问题和发达国家地方政府融资和监管模式的经验，从短期、中期和长期三个时间点上给出了我国地方政府债务审计改进的具体路径。

四、我国地方政府债务审计完善建议

第一，完善法律规范，使得地方政府债务审计和地方政府融资模式有法可依。我国的法律建设通常是滞后的，这与我国特殊的渐进式改革路径有关，由于改革过程中的风险和问题常常是不可预期的，所以事先制定的法律往往无法有效解决改革过程中可能遇到的问题，这也造成了社会整体的法治意识较为淡薄，从而不利于地方政府债务问题的规范。但是随着我国市场经济基本框架的建立，严格的法律规范已经成为市场有效运行的必然要求，必须要制定一系列严格的规范市场主体和政府行为的法律规范，这是解决地方政府债务问题的根本保证。

第二，改革审计体制，加强地方审计的独立性和权威性。立法与执法的脱节是我国在改革过程中遇到的又一突出问题，这在地方审计中表现的较为突出，是影响我国地方政府债务审计有效性的重要体制性问题，因此要实现地方政府债务审计的改进路径，就必须对我国地方审计体制进行改革，地方审计实行纵向领导体制，无论是在人事上、财务上还是在行政上都要与地方政府脱钩，并在法律上享有对地方政府的监督审计权，审计建议权和审计材料索取权等完成审计目标的必要职权，只有这样才能对地方政府债务问题形成有效震慑，从而最终解决这一问题。

第三，加强配套建设，在解决地方政府债务问题的同时保证其他目标的实现。国家治理是一个多目标的系统，制度功能的发挥也具有短板效应，所以在改革地方政府债务融资和监管模式，解决地方政府债务审计问题的同时也必须加强配套建设，以更好地实现国家治理的多种目标。这包括财政体制改革、国有企业改革、政府职能转换以及政府会计改革等，限于篇幅，将另文对此进行详细论述。

参考文献：

［1］何杨、满燕云：《地方融资平台债务：规模、风险与治理》，《财政研究》2012年第2期。

（编辑 周 谦）