国有林场改革的探索与思考

徐 东，范玉蓉

(贵州省铜仁市林业局，贵州 铜仁 554300)

国有林场改革的探索与思考

徐 东，范玉蓉

(贵州省铜仁市林业局，贵州 铜仁 554300)

通过对贵州省铜仁市11个国有林场的深入调查研究，分析了该市国有林场在改革中的现状、存在的困难和问题以及造成的原因，有针对性地提出了改革的对策，以期为深入全方位推进铜仁市国有林场改革奠定基础。

国有林场；改革；铜仁市

1 引言

为加快推进国有林场改革，有效提高森林的结构和质量，促进国有林场稳定健康发展。根据《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》(中发[2015]6号)文件精神，结合贵州省铜仁市国有林场实际，在深入林场开展专题调研的基础上，初步提出了深化国有林场改革探索及思考。

2 国有林场基本情况及现状

铜仁市所辖林场属南方集体林区，其森林资源主要分布在各区、县重要的河流源头及山脉腹地，对维护该市生态安全发挥着十分重要的作用。该市国有林场总经营面积24.02万亩，林业用地18.55万亩，国家公益林11.99万亩，地方公益林4.43万亩，活立木蓄积为100.86万m3。主要树种有马尾松、杉木、常绿阔叶树种、华山松等。

铜仁市国有林场核定编制人数为327人，实有人数481人，实有在职职工人数228人，占实有人数的47%，现有空编99人。大专及以上学历人数53人，占在职职工人数23%。45岁以上人数108人，占在职职工人数46.14%。调研统计各林场及汇总主要信息进行详细记录，见表1。

表1 铜仁市所辖国有林场基本情况

3 面临的困难和问题

3.1 体制不顺,制约生存和发展

国有林场其功能的独特性、单位的公益性决定了国有林场属于公益性事业单位的性质，现有的林场“不企不事、不工不农、不城不乡”的状况没有从根本上得到转变。如现在差额预算的林场仍在温饱线上挣扎，自收自支林场工资没有基本保障。自收没有来源，自支没有渠道，林场的生存与发展受到严重制约。现阶段林场肩负着既要保护森林资源，调处林界纠纷矛盾，同时又要千方百计创收维持林场运转及职工基本生活。

秦铁崖不想撤招，冒着两肋被对手击中的危险，以变式龙爪手直击对手前胸。乔十二郎忍不住低喊一声。然而，场上局势并不像乔十二郎所想的那样。秦铁崖身高臂长，瘦削剽悍，出招迅捷，他的十根手指，抢先戳中对手前胸。越是庞大的气球，越是怕细小的针尖，同样道理，最坚韧的羊皮囊，也经不起小木棍的戳击。就在手指戳中对方的刹那，秦铁崖明显感觉到，自己两肋的威胁解除了。对手的皮囊急剧往里收缩，弹性锐减，腹部也迅速瘪下去，那攻击对手两肋的双手，痛得僵住。

3.2 权益得不到保护，资源资产流失严重

由于财权、人权、林权受制于地方，地方政府认为国有林场是政府的资产，可以随意支配，国有林场对其经营管理的森林资源实际上没有自主权。各种开发建设占用林地现象比较严重，部分林场周边被开发后，林地大幅升值，农户非法毁林开荒，侵占林地现象非常严重。

3.3 林地界线不清，与周边群众矛盾纠纷突出

因历史原因，政府发放的和林场周边农户持有的自留山证、林地承包证的界线范围不清，甚至发生重叠。有的乡镇和村擅自单方定界，从而导致林地权属纠纷发生频率较高。甚至有林场至今未办理林权证；有林场虽然有界桩，但与农户土地、山林交错，导致两个林场周边纠纷不断，给森林资源管护带来很大的困难。

3.4 林场地位低，人才缺乏

国有林场在地方的地位属于弱势群体，由区、县林业局管理，部为股级建制，在当地社会经济发展中无位无为，开会没位子，执法无手段。由于建制太低，交通偏僻，高素质的人才难以选派到林场担任场长，年轻人也不愿意到林场去发展，人才缺乏。

3.5 技术力量薄弱，人员老化

由于现有大场条件差，林场职工很多是林二代，分配到林场工作的，文化素质普遍较低。通过对铜仁市国有林场人事情况及在职职工结构分析，由于近年来国有林场招考人员少，加之自然减员，以及林场处于交通条件比较偏远的地方，“人员老化”现象非常普遍，人才更新不足。

3.6 生活贫困，发展动力不足

一是在职职工的生活水平难以保障，更谈不上护林营林和林场发展，他们常年生活工作在深山老林，生活条件艰苦，收入水平又很低。二是自收自支林场与其他企事业单位退休职工比较，只有他们工资的1/2，主要原因是林场经济来源十分困难，只能按地方最低的社保平均工资标准缴纳养老保险。三是调研统计该市国有林场拖欠债务合计122.37万元，其中拖欠借贷40万元，拖欠社会保险总计84.08万元，发展困难。

3.7 基础设施落后，发展后劲不足

据调查统计，该市11个国有林场总建筑面积47385 m2，其中危房面积10643 m2，占22.46%，基层管护站点61个，几乎都是危房，未通电的19个，占31%，不能上网的林场5个，3个林场没有车辆，所有护林站(工区)没有交通工具，还有很多护林站不通公路，林场管护站大部分缺水，饮水较困难。管护人员工作生活条件非常艰苦，管护手段落后。

4 造成当前国有林场困境的原因

4.1 林场定性不准确，身份边缘化

林场在人事、工资制度上按事业单位管理，但事业费供给无保障；在劳动用工制度上按企业对待，林场职工在加入养老保险、就业等方面都遭遇到重重困难，下岗职工难以纳入城镇职工最低生活保障范围；地处农村的国有林场，其国有性质也限制了林场享受国家对农村的扶持政策。

4.2 自然环境条件差，投入严重不足

铜仁市大多数林场位于生态脆弱的高山区和土地贫瘠地区，地处地势险峻的远山区，基础设施建设难度大，加之各种冰冻雪压和山洪自然灾害的发生，破损严重，投入严重不足。

4.3 结构调整不到位，经营机制不活

尽管部分林场进行了产业结构调整，兴办二、三产业，但没有按市场经济规律运行，同时交通比较落后，致使林场产业项目基本失败。

4.4 经营困难重重，生存发展维艰

铜仁市国有林场经营面积规模不等，最大的4万余亩，最小的不足2000亩，设置不尽合理。林场多数处于边远山区，无法带动当地经济发展，交通多不便，无法开展旅游及森林康养。

5 国有林场改革的对策和建议

5.1 明确界定国有林场生态责任和保护方式

将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。鉴于铜仁市11个国有林场处于生态环境极为脆弱地区和旅游通道上，全部界定为公益型事业林场，主要承担保护和培育森林资源、开展森林旅游等生态公益服务职能。

5.2 推进国有林场政事分开

一是调整国有林场的规模与布局，根据区位、规模和生态建设需要等因素，在同一个县采取就近合并的办法进行整合，提高管理效益； 二是从严核定事业编制数，事业编制人员主要用于安排管理人员、技术人员和骨干技能人员，纳入目标考核，离退休人员依照规定纳入社会养老保障；三是科学设置岗位，按有关人事政策公开招聘人员，实行竞聘上岗，择优聘用，以岗定酬；四是改革场长单一的委任制，积极引入竞争机制，实行聘任制与委任制相结合的形式。

5.3 推进国有林场事企分开

国有林场从事的经营活动要实行市场化运作，对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，严格实行“收支两条线”管理制度，在保护和培育森林资源，发挥生态和社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，最大限度地挖掘生产潜力，增加发展活力。

5.4 创新国有林场管护机制

一是减员增效，林场工人自然减员后，可采取公开购买社会服务的形式进行从事林场生产性活动，劳务经费由公益林补偿资金中列支；二是积极开展多种经营活动，发展森林旅游、林下经济，以及兴办其他经济实体；三明确规划目标，制定林场发展规划，明确发展方向、主要任务和建设目标，并报当地人民政府审批；四是坚持以人为本原则，确保职工队伍的稳定和林区社会安定，通过提前退休，自然减员等方式逐步从原编制向新编制过度。

5.5 健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制

建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、监督制度和考核制度。对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管，充分调动各级监管机构的积极性。保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，严禁林地转为非林地。建立制度化的监测考核体制，加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。

5.6 健全职工转移就业机制和社会保障体制

妥善安置国有林场富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业。

5.7 加大立法和执法力度，建立完善管理体系

一是建议各区县森林公安在国有林场设立执勤室，保障到岗，加大对各种破坏森林资源、侵犯国有林场合法权益违法犯罪活动的打击力度；二是加大林权纠纷调处力度，加快林权确权进度；三是放权国有林场管理人员执法权，以及时处理发生的破坏森林资源的违法活动。

5.8 妥善解决历史遗留问题，纳入预算

一是债务问题，同级财政及时将符合规定的纳入预算，解决林场债务问题；二是拖欠工资问题，对改革后重新聘用的职工和离退休人员在职时拖欠的岗位工资，应纳入林场的收支预算逐步加以解决。对未聘人员在职时拖欠岗位工资，可采取妥善的方式加以解决。

5.9 改善国有林场的发展环境，盘活经营

各级政府应将国有林场基础设施等建设投入，纳入“十三五”规划中，重点解决道路、水电、通讯“三不通”及职工危房改造等问题，为国有林场发展创造必要条件和良好环境。 调整国有林场经营模式，向森林康养申请、森林公园旅游模式发展，同时放活盘活林场经营。

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Exploration and Thinking of the Reform of State-owned Forest Farms

Xu Dong，Fan Yurong

(ForestryBureauofTongrenCity,Tongren，Guizhou554300，China)

Through the deeply investigation and research of 11 state-owned forest farms in Tongren City, Guizhou Province, the analysis of the present situation of the state-owned forest farms in the reform, the existing difficulties, problems and the reasons were conducted. We put forward the countermeasures for the reform, hoping to provide basis for further comprehensively promoting the reform of state-owned forest farms in Tongren City.

state-owned forest farm; reform; Tongren City

2016-09-19 作者简介：徐 东(1986—)，男，硕士，主要从事营造林及森林资源调查工作。

S757.9

A

1674-9944(2016)19-0103-03