地方政府投融资平台运行机理及模式创新*

钦州学院经济管理学院　梁芷铭　河北行政学院　张　茜



地方政府投融资平台运行机理及模式创新*

钦州学院经济管理学院梁芷铭河北行政学院张茜

随着地方政府投融资平台的发展，平台公司的数量迅猛增加，暴露出的问题也越来越多。本文从地方政府投融资平台存在的问题入手，对地方政府投融资平台的运行机理及其影响因素进行探讨，从投融资平台产权、公司治理与金融监管等方面完善投融资平台体系，创新平台运行管理机制与模式，为地方经济社会发展发挥更加积极的作用。

地方政府投融资平台运行机理模式创新

一、地方政府投融资平台的基本情况

我国地方政府投融资平台是“由地方政府及部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功，并拥有独立法人资格的经济实体”。受美国次债危机、全球金融危机的影响，2008年下半年，我国中央政府出台的“四万亿”投资计划，刺激了政府投融资平台公司（以下简称“平台公司”）的大量增加，其中省级平台公司负责省属国有资产的投融资管理，具有规模大、效率高、抗风险能力强等特点，主要靠税费和经营收益偿债；而市县一级平台公司则依靠土地财政偿债，因其规模小，数量大，管理运作不规范等因素，使得县级平台的财务风险与金融风险相对较高，除了政府的信用担保外，银行体系对平台贷款的发放建立在土地价格上涨的预期上。

同时，土地出让收入存在不确定性，受国家宏观经济运行的影响较大，一旦无法按期偿还债务，对地方的财政金融甚至国民经济的发展都会产生较大的负面作用。而地方政府投融资平台以中长期贷款为主，其建设投资项目主要集中在交通运输、住房安居、农田水利等固定资产投资项目，从发放贷款到产生现金收益进而还本付息，其过程一般都需要几年甚至更长的时间。因为缺乏短期偿债压力，地方政府与平台公司更容易使内部治理的约束力差，再加上投资决策不合理与项目建设计划执行不严格，没有制定相应的偿债计划，使平台公司的现金流产生影响。

另外，不规范的融资行为一方面由于平台公司内部治理不规范，另一方面也受外部监管的影响，地方政府投融资平台缺少必要的实际抵押物与质押物，担保合同不规范，银行对平台公司的发放贷款标准多以政府的显性与隐性担保作为标准，忽略乃至放任平台公司实际的财务状况和信用状况，金融监管当局对地方政府投融资平台的业务范围、融资管理、财务收支以及相应的惩戒措施等没有明确的相应法律法规进行约束，对平台公司的信息披露与公开没有约束性要求和规定，使银行无法对平台公司贷款后的使用情况进行管理和监督。

二、地方政府投融资平台运行机理分析

（一）地方政府向投融资平台注入资本地方政府向平台注入的资本分可以量化评估价值的有形资本和不容易测度实际价值的无形资本两大类。国有资产股权、国有固定资产等有形资本的划拨是为了调高国有资产运行效率，更好发挥平台对国有资产经营的职能，而土地使用权、基础设施建设国债、税费收入、财政补贴等无形资本的划拨则是为了以符合市场融资标准的模样来设法包装平台，用最小的代价换取最多的资金进行逆向选择性质的金融市场筹资，这些无形资本甚至可以是一纸无需地方政府立即兑现的文件，将这些无形资本在市场中的价值上涨预期变为项目资金进行资本运作。

（二）建设项目资金由投融资平台与地方政府共同筹集鉴于地方政府平台公司所具有的国资管理职能，平台公司对地方公共产品和服务项目进行投资建设，实际上是作为部分地方公共产品和服务的供给主体代理地方政府行使支出责任，这种支出责任使建设项目资金必然是地方政府投融资平台公司与地方政府共同承担。

（三）地方政府对投融资平台的信用担保地方政府对平台的信用担保存在隐性和显性。隐性担保是指地方政府介入融资过程，引导融资行为，担保责任虽然没有明确在规范的协议里，但却事实存在。显性担保是指如以担保函、银政合作协议等方式明确在融资合同中的地方政府的担保责任，其中担保函是指由地方政府或人大出具的当平台预期收益不足，难以获取贷款时所承担的对平台贷款不良化时的代偿责任；银政合作协议没有特别详细规定贷款的具体使用，只是对资金使用的大方向与地方政府的担保责任进行明确，以金融机构与地方政府通过协商签署统筹合同来获取银行授信额度，这两种担保都具有强烈的行政色彩，最终这种信用风险可能转化为中央财政代偿风险。

（四）投融资平台信用担保的持续运行一方面，地方政府投融资平台的信用担保是以平台资产作为抵押质押物，预期收入还本付息，融资风险控制在平台公司，比政府信用担保更市场化，但现实情况是在平台融资行为中平台信用和政府信用是共同发挥作用的。另一方面，在平台信用与政府信用共同担保下，为实现社会资源再分配，地方政府通过与私人部门合作将民间闲置资本投入到项目建设，提高资源使用效率。平台公司建设项目的完成，既满足了地方公众对公共产品的需求，又满足了地方政府官员对政绩的追求，进而保证了循环持续的平台公司激励机制的正常运行。

三、地方政府投融资平台运行影响结构性分析

（一）产权结构分析一般来说，地方国资委是地方投融资平台的出资人，但没有实际有效的平台公司控制权，同时财政局、发改委和地方金融办等部门都对平台公司有不同程度的管理权，其控制权在平台管理层时容易产生出资人虚置，内部人员控制平台公司管理导致其日常管理带有很强烈的个人目的，有可能使平台的发展方向偏离社会效益，而一旦国资委行使平台控制权就会干预正常的市场经济秩序，形成行政垄断，使平台的产权和行政监管权重合，影响平台的效率和其他有融资需求企业出现融资困难，因此对平台而言需明确平台出资人的权利和义务，完善产权结构才能提高企业效率，发挥企业竞争力，对规模小、效率低的平台公司进行重新的资源整合，地方政府之间的出资额按比例获得股权与权责，推进地方投融资平台的股份制改革，逐步降低对地方政府的依赖度。

（二）治理结构分析地方政府投融资平台的治理结构是一个多重委托代理层次的契约结构。第一层次是由地方公众将公共支出权责委托给中央政府，中央政府将集中的公共支出权责通过牢固的行政体系再委托给地方政府来实现所有权和经营权的转移。第二层次是由地方政府授予权相关部门或机构进行出资人职责的履行，同时建立地方政府投融资平台公司，使平台公司拥有经营权，而平台的出资人虚置实际上也将国有资本的占有、收益和处置权转移到平台公司。第三层次是平台公司董事会将出资人委托的权责再委托给平台经营层，实际上国有资本的经营权和所有权没有分离，委托代理的层次较多，控制力就会减弱，难以对平台公司进行外部督，这些治理结构容易使平台公司的运行偏离社会效益，偏离现代企业管理。

（三）监管结构分析地方政府投融资平台的融资方式绝大多数来自于银行贷款，部分平台公司的融资由债券、股票融资，因此对平台公司的外部监管应由金融监管当局进行平台公司的金融监管和治理，金融办是为了协调地方政府与中央政府、地方政府与金融机构的相关事务产生的服务性、协调性机构。其问题在于金融办的权责一直没有被明确，没有中央法定承认的情况下，其权限在不断提升，同时兼具金融资本出资人和金融监管当局的职能，地方政府投融资平台公司由地方金融办进行外部监管，还需明确其权责范围，对平台公司的自身与融资行为等方面进行有效的监管。

四、地方政府投融资平台运行模式创新对策

（一）改良产权结构

（1）职能分离，产权多样化。对地方政府投融资平台进行职能的分离，作为平台体系的融资与投资建设两大基本职能，平台公司的运作可以分为仅承担融资任务的融资平台和负责工程项目具体建设运营的投资平台，以融资平台为主，由政府进行管理，对社会资金在可控风险内进行资金的筹集，投资平台为辅，投资建设平台可以根据公共产品和服务的公共性与收益性高低进行区分评价采取国有独资、国有控股与国有参股等不同的组织形态进行平台的运作，对平台公司的股权根据收益情况引入私人战略投资者进行公私的合作，对平台公司进行规范化、分类化的运作管理和监督。在形式上也应视不同情况进行多样化经营，对已经收回成本产生收益的经营良好的项目，可以成立以商业企业管理运作模式进行的子公司对这部分项目进行统一管理或将经营权转售给私人部门进行运营，对公共性和利润率较高的项目应建立完善的股权转让机制，防止行政垄断，在对建设项目完成政府性资金的回收后，对私人部门投资者的有意投资在不对公共利益产生负效应的前提下进行项目和股权的部分转让，使政府性投资建设平台转向一般商业企业，对收益性低或预见短期亏损的投资建设项目，可减免税并将开发经营权等项目附加价值纳入到商业性运作中，对实在难以覆盖成本的采取财政补贴，纳入地方财政预算管理，对一些地域性明显的基础设施建设，可由省市县三级平台共同承担平台的出资责任，避免排他性与权责分配不清晰，建立评估委员会或非关联方独立评估机构对各方出资额进行评估。

（2）引导平台公司间的竞争。在多样化产权结构下，明确产权结构与治理结构，为排除行政干扰，促进平台体系对地方经济的发展，避免风险过多的积聚，实现平台公司的现代化企业管理运行机制，需打破省市县三级平台对平台公司间竞争的制约，重组或兼并效率低的平台公司，鼓励平台公司开展竞争，促进平台间的竞争性发展。

（二）提高治理效率

（1）整合平台体系，将平台出资人法人化。对地方政府投融资平台体系进行融合，参考先进省市的平台企业治理模式，可以将出资人权责由若干个投资建设平台交由一个规模较大的纯粹融资平台履行使委托人与行业监管部门分置，对各投资建设平台的资金进行统筹安排，为私人部门参与平台投资与竞争重组提供条件，同时将平台出资人法人化，使平台公司的经营权与使用权在委托代理过程中不致于一并委托，出现出资人对平台公司的监管控制力减弱。

（2）中央政府应履行委托人权责，加强总量监管。中央政府通过银行金融机构对融资平台的贷款总量的控制结合财政预算对地方政府性偿债责任的规模进行衡量，综合计算出与地方财政状况相匹配的健全化比率，如对优异的地方财政建立激励政策，放宽财政监督，由地方政府自行管理并适当享有高负债额度的政策优惠等；对地方财政绩效一般的，可按正常程序进行财政监管，对地方财政绩效略低的，其负债存在较大风险，应严格进行监控，定期上报债务和财务情况，对偿债计划进行详细的落实，对新增债务风险的，应对平台公司的不良资产进行处理，禁止一切

新增债务，视情况先行代偿债务，防范债务无限制积累。

（3）完善内部治理结构。平台公司治理结构的权力机关主要由监事会和独立董事的设置来进行监督管理，由公司内部人员组成的监事会对财务状况的监督以及由独立董事对平台公司进行内部监管，独立董事对平台公司的日常经营管理不参与，监事会除股东大会选举产生外，还应由地方和中央政府派遣具有专业素质的长期从事财务审计工作的人员进行担任。独立董事则由与董事会与管理层毫无利益关系的第三方担任或兼任，虽然不介入日常经营管理，但对其项目投资建设的重大决策进行表决。另外平台公司经营层人员的聘任考核，应以企业管理经验与项目融资流程的专业性以及对社会效益指标为主要内容，同时对项目的跟踪审计和责任审计配以约束机制，明确个人责任。

（三）强化金融监管

（1）加强法律法规对融资平台的金融监管。融资平台的监管目前还存在许多不足，需对融资平台的设立、变更、终止及业务范围进行精确的定义，所有的平台公司融资业务纳入统一的监管中来，同时对任何组织、机构、部门不得进行融资平台公司定义规定外的实质性融资。

（2）建立融资平台体系，结合“一行三会”，强化金融监管当局的监管。由中国人民银行、中国银监会、证监会与保监会四家金融管理和监督部门的金融监管架构中设立专门的机构对融资平台体系进行监管，而各地方金融办的权责重大但却没有得到国家法定认可，使得对平台公司的掌控和监管，在一定程度上与“一行三会”的派出机构发生冲突，建议将地方金融办的地方金融监管职能与地方金融国资委的监管职能进行分离，将国资委转化为公司法人对融资平台履行平台出资人的权责，金融监管职能则转移到“一行三会”，因其融资平台的主要融资渠道来自于银行体系，其次为债券融资，为证监会的监管范围，所以以现实情况来看，融资平台由银监会担任监管的主要职能，人民银行和证监会进行协助，设立专门的监管部门对融资平台进行具体的监管，加强“一行三会”派出机构的建设和对融资平台以及平台融资行为的监管能力。

（3）加强对平台公司融资行为的监管。对平台公司融资行为进行规范化管理，除了加强自身管理外，最重要的是进行外部金融监管和融资风险的防范。融资平台的融资方式主要依靠政策性与商业性银行贷款为主，其次是平台公司的债券，地方政府的政策性贷款在享有低息甚至无息贷款且还款期限长的权利同时还承担着完全的还款责任，其隐性和显性担保责任应对地方财政收支、债务定期向贷款方公布，同时提供担保情况与平台公司的相关政策的信息。商业银行的贷款发放首先需要监管当局对融资平台的商业银行贷款与地方政府担保结合融资平台的信用与财务状况确定贷款金额与贷款利息，监管当局应建立对融资平台的信息公开与披露制度并对商业性贷款从总规模上进行统筹控制，还应在银行贷款之外扩大平台公司的债券运用规模，加大地方政府对债券融资的支持力度。

*本文受广西高等学校优秀中青年骨干教师培训工程（项目编号：GXQG022014062）、钦州学院科研项目“区域物流发展中的政府治理行为研究——以广西北部湾经济区为中心”（项目编号：2013XJKY-07A）、广西教育厅科研项目“广西北部湾经济区地方政府竞争合作研究”（项目编号：200911MS240）、广西教育厅科研项目“区域经济合作中的政府法制协调与创新”（项目编号：201106LX539）资助。

［1］潘文轩：《地方政府投融资平台运行风险及其化解——以偿债风险为中心》，《地方财政研究》2010年第4期。

［2］刘洪涛：《中国地方政府投融资平台价值创造能力研究》，大连理工大学2013年学位论文。

［3］瞿定远：《中国地方政府投融资平台风险研究》，华中科技大学2012年学位论文。

［4］杨娟：《地方政府投融资平台提供城市基础设施的效率和风险分析》，山东大学2013年学位论文。

（编辑成方）