关于“停止天然林商业性采伐后”国有林区森林管护工作转型初探

李玉水

2015年4月，中共中央、国务院决定，东北内蒙古重点国有林区将停止天然林商业性采伐，这标志着重点国有林区从开发利用转入全面保护、发展新阶段。停止天然林商业性采伐，是国家宏观调控为恢复重点国有林区森林资源、构建完备森林生态系统、保障国土生态安全而采取的一项重大决策。停伐后，国有林区将产生数以万计的闲置劳动力，“依木生存”的林业人经济产业观念落后，尚未形成科学、系统的非林新型产业。届时，将会有大量富余人员入山谋生，有经济价值的森林资源和野生动植物资源将遭到不同程度的破坏。国有林区森林管护工作任务将更加繁重。

笔者认为，国有林区森林管护工作应及时建立适应“停伐后”森林管护工作新机制、新体制，更好地为林区生态文明建设发挥重要作用。

1、国有林区森林管护工作现状

目前， 国有林区是按“停伐前”制定的《天保工程二期实施方案》要求，负责组织、实施所辖区域内的森林管护项目。

目前，就笔者所在的泉阳林业局调研现状来看，各实施单位都能较好完善天保工程组织体系建设，形成了“林业局——森林资源管护大队——专业管护人员”三级森林资源管护体系。建立健全了各项规章制度、规范工作标准，并实施了森林管护单位一把手年终考核机制。

近几年，笔者所在的泉阳林业局，在资金紧张的情况下，新建和维修63座管护站，增设了9套监控系统用于森林管护工作，有效地保护了国有林区森林资源安全。

2、目前我们森林管护工作存在的问题

2.1国有林区管护设施、科技支撑不足

由于历史原因，国有林区新型管护设施、设备投资不足，使国有林区森林管护水平落后。一是管护中心无法动态监测一线管护员工入山巡护是否到位。二是犯罪分子借助更加隐蔽的交通工具盗运林木和珍贵野生动植物，执勤员工无法及时发现线索、及时堵截、扣留车辆。

2.2森林管护事业费不足，森林管护员工责任心有待提高

停伐后，国有林业局失去“木材采伐利润支撑”，经济运行举步维艰。随着市场物价不断攀升，其他行业收入都有了显著提高，唯独林业员工工资仍低于当地人均工资水平。因此，给国有林区森林管护工作带来诸多负面影响。

一是由于工资待遇低，工作积极性不高、巡山管护走过场；二是为弥补森林管护事业费不足，部分流动巡护员工“季节性”转岗。原落实到“人头地块”的责任区出现管护盲区或巡护不及时等问题。

以国有林区泉阳林业局为例：停伐后，各森林管护大队在森林资源培育期间不得不把承担责任区的巡护人员季节性转岗，从事后备森林资源培育工作，以弥补森林管护事业费不足部分。2015年，泉阳林业局森林管护事业费收入为951万元，实际森林管护事业费支出为2159万元，全年管护资金缺口达1208万元。

2.3国有林区森林执法系统协调性不足

目前，国有林区森林管护部门和森林公安共同履行保护森林资源、维护生态安全职能，共同打击各类破坏森林资源的违法犯罪活动，为生态建设和林业发展履行职责。推公前，林业公安局在干部任命，经费支出都由所在林业企业负责，因此在执法力度上较大、效果明显，有效起到震慑作用。林业公安“推公”后，人员编制从国有林业局剥离出来。林业企业在森林资源保护上执法力量相对减弱。

2.4管护站员工编制不足、收入低、工作积极性不高

长期以来，国有林区森林管护站，实行两人三班”值班制度，站点员工既承担过往车辆检查又负责对周边森林管护，加上森林管护资金不足等原因各项津贴不到位，与流动森林巡护人员产生对比，实施单位出现安排困难，站点员工工作情绪不高等原因。

3、解决问题的相应对策

3.1增加基础设施和科技支撑投入，提高森林资源管理

随着国有林区的改革和林业企业员工步入老龄化，林区人口将逐渐减少，今后林区森林管护工作，一是运用高新技术装备动态监控森林防火、林地侵占、林政管理等森林资源状况，及时发现问题，通过管护单位森林资源稽查人员（5-6人），及时有效处置突发事件，从而降低劳动强度，资源消耗、提高管护效率，确保森林资源持续发展。二是在局与局、局与镇等出口设立森林管护站，形成区域封闭运行的管理模式，各站配备“透视仪”加强森林资源管护。三是在管护区域内重点地段增设“无人监控系统”，实施24小时昼夜监控，这样既降低管护成本，又能提高管护成效（详见“森林管护站与无人森林监控系统投资费用对比表”） 。

森林管护站与无人森林监控系统费用对比表

项目建设及其他投资额 费用（万元） 一次性项目建设投资额 费用（万元）

总计 56 总计 13

（一）新建管护站费用 39 1.监控系统 8

1.管护站建设 24 2.监控塔 1.2

2.庭园建设 2 3.监控塔座 1

3.生活用水 3 4.24伏蓄电池供电 0.3

4.监控系统 3 5.年维护费用 0.5

5.生活办公费 0.3 6.其他 2

6.室内装修 6

7.库房 0.7

（二）管护人员经费 17

1.人员工资 15

2.补 贴 0.4

3.取暖费 0.6

4.通勤费 0.5

5.其他 0.5

3.2加大森林管护费用投入

针对目前存在的天然林保护工程管护经费不足、管护人员待遇不高、人均管护面积偏大、存在管护漏洞死角等问题。笔者认为，根据国家经济发展和社会物价水平及管护难易程度（例如：村屯数量、公路网密度等），应动态核定管护经费标准，提高管护人员待遇，确保管护队伍稳定。

3.3划清隶属关系各司其职

随着国有林区改革进一步落实，森林资源管护和后备资源的培育是今后的重点工作。因此厘清国有林区森林管护部门执法隶属关系极为重要，只有承上启下相互约束，做到执法必严、违法必究，才能用严格执法来树立国有林区森林管护部门的形象和威信，震慑和依法打击“涉林”犯罪分子。

3.4国家应根据管护难度和管护站数量，核定管护站合理用工编制

“森林管护站”是入山谋生人员的必经交通要道，“管护站”在森林防火预防、林政管理、病虫害防治、林地破坏等方面发挥了重要作用。

因此，笔者认为采取如下两项措施，能更加有效发挥“森林管护站”的作用，取得事半功倍的效果。

一是森林管护站在两人值班制度的基础上，扩增到四人三班轮流值班，配备机动灵活巡护工具（或无人侦察机），以管护站为中心，分为两组有计划、有重点深入责任区巡护，以静态和动态形式监测责任区森林防火、林地、野生动植物、森林病虫害变化情况，及时反馈信息，履行职能。

二是依据现有管护站为基础，增加设施设备，为工作人员建立符合国家标准的住宿、采暖、就餐、工作环境，彻底改变以往“建一站、取暖烧饭、周围树木不见”的状况。

3.5完善各项规章制度，依法管理

国家应尽快出台停伐后天然林资源保护管理有关法规，以便于各管理机构依法依规建立健全森林管护责任追究制度、湿地保护制度、绩效考核制度，加强对重点国有林区森林资源保护管理的监督。并建立以林地保有量、森林覆盖率、森林质量、护林防火、有害生物防治等为主要指标的林区绩效管理和考核机制，便于根据绩效考核机制由管理机构给森林管护单位拨付费用资金。

3.6积极向社会宣传林业法规政策，增强公民遵守林业法规的自觉性

“知法”是守法的前提。为了更好地让公民了解、掌握国家林业法律、法规和政策，我们在利用好电视、广播、报纸、宣传车等新闻媒介进行宣传的同时，还要充分利用网络微信、标语、展板、咨询服务等多种形式加大宣传力度，向公民宣传森林是生态环境建设的主体，是维护国土安全，促进林区经济可持续发展赖以生存的基础，增强公民的森林环境保护和依法治林意识。

3.7强化“占用、征用”林地的审核审批工作、严格履行法定审核审批程序

各级森林管护部门应进一步强化林地管理工作，采取有效措施规范、约束林地管理工作中的不正常现象。首先，进一步确立林地审核批准程序的权威性。其次，实行“会审制度”；对重大占用、征用林地项目，实行集体“会审”，保证审核审批工作的规范化和程序化。再次，实行“公示制度”；对占用、征用林地项目的审核审批情况，实行定期公示。既提高了审核审批的透明度，又有利于社会监督。

结论

国有林区“停止商业性采伐后”， 林区劳动力过剩的问题日益严重，这部分“过剩劳动力”短期内还要“依山”谋生。因此，国有林区森林管护工作必将出现新情况、新问题、新矛盾。解决这些“、新情况、新问题、新矛盾，要以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，不断探索国有林区对森林科学、合理、有效管护方式方法，才能不断推进国有林区天更蓝、水更清、山更绿。