循证政府绩效管理：内涵、系统与启示

摘要：循证政府绩效管理是遵循最佳证据的管理过程。文章回顾了循证政府绩效管理相关研究，探索了最佳证据来源及对最佳证据的管理，设计了循证政府绩效管理系统模型，得出了对我国政府绩效管理的启示。

关键词：政府绩效管理；循证思想；最佳证据

20世纪80年代以来，“新公共管理”运动在西方政府部门掀起了轰轰烈烈的改革浪潮。与之对应，政府绩效管理的理论和实践也迅速发展。我国自20世纪90年代初开始在政府组织中实施绩效管理，逐渐摸索出了目标管理责任制（青岛）等各具地方特色的政府绩效管理模式，督促了政府履职，强化了政府责任意识。随着大数据时代的到来，传统政府绩效管理正面临新挑战：政府绩效管理的实践成果众多，管理者却依然习惯于仅凭直觉及主观思维决策，对已取得的科学证据置之不理。因此，运用科学证据进行政府绩效管理和决策，确保高效政府建设已迫在眉睫。循证政府绩效管理理念在此背景下产生并不断发展，其强调最佳证据的运用，而非单纯地依靠管理者的个人经验、直觉等感性因素。

本文将主要回答三个问题：（1）循证政府绩效管理的内涵。主要从文献的视角梳理循证政府绩效管理的相关概念，最佳证据的来源及其管理。（2）循证政府绩效管理系统。（3）循证政府绩效管理对当前政府绩效管理实践的启示。

一、 研究回顾

循证思想最早起源于19世纪的医学领域，在最近十几年才得以流行。Guyatt（1991）首次提出“循证医学”的概念，其核心思想是利用当前医疗实践的最佳证据来帮助患者确定治疗方案。与此同时，循证思想不断渗透到公共政策、管理等研究领域，出现了循证公共政策、循证管理及循证人力资源管理等构念。其中，循证人力资源管理是循证管理的一个研究分支。

循证政府绩效管理和循证公共政策的产生、发展密不可分。Heinrich（2007）认为，循证政府绩效管理与循证公共政策是两个相互对应的公共管理活动，循证政府绩效管理日趋得到广泛关注主要是受到了循证公共政策的影响。实际上，循证政府绩效管理和循证公共政策有着相似的特征：搜集和采用科学的证据去引导公共项目设计与预算分配等。随着循证公共政策的作用不断受到学者和政府管理者的重视，循证政府绩效管理的实践也迅猛发展。《联邦政府绩效与结果法案》（1993）指出，政府部门必须提供绩效目标的相关科学证据，并定期向社会公众公开。同时，加拿大、新西兰与澳大利亚等国都进行了循证政府绩效管理的运动和类似循证政府绩效管理的改革。在我国，循证政府绩效管理理论和实践的发展都相对滞后，而已有的研究也主要集中在借鉴西方经验，利用循证思想对某一公共部门或公共项目进行评估。杨克虎等（2006）利用循证思想，评价了美国医疗风险监测预警机制的经验，提出了对我国医疗风险监管系统建立的借鉴意义。吴建南等（2012）针对科学基金国际评估总体方案设计面临的方法论难题，设计了循证评估设计方法，论述了评估证据的来源，构建了评估要素—证据矩阵并将之用于评估方案设计。

概括而言，国内外关于循证政府绩效管理的实践已现成果，但其理论探索依然任重道远，应砥砺前行。因此，本文尝试构建循证政府绩效管理的理论分析框架，以指导我国政府绩效管理实践。

二、 循证政府绩效管理的最佳证据

最佳证据是循证政府绩效管理的基础性因素，是循证政府绩效管理实施的前提。政府绩效实践者只有获得了最佳证据，才能判定循证政府绩效管理决策的优劣和可行性。

1. 最佳证据的来源。最佳证据是指具有可靠来源、高信度及效度，而且能够有效运用于政府绩效管理活动实践的科学证据。在医疗卫生与公共政策等领域，循证证据的研究较为深入。在循证思想在其他领域研究成果的基础上，结合政府绩效管理实践特征，采用聚类分析方法，本文将循证政府绩效管理的最佳证据分为基于研究的和基于实践的最佳证据两大类。其中，基于研究的最佳证据包括文献和专家意见两个来源；基于实践的最佳证据包括关键利益相关者的支持、实践先例和实践试点三个来源。

（1）文献。理论和实践之间的脱节，并由此产生的巨大鸿沟是循证思想回应的重点内容。科学研究，尤其是所产生的文献给政府绩效管理提供大量的技术、方法以及模型，可以避免政府绩效管理活动的盲目性。当然，针对政府绩效管理的现有文献并不是“照单全收”，而是要持质疑的态度对文献进行分析和评价，然后才是合理利用。

（2）学者建议。学者在政府绩效管理中扮演着重要角色，文献大部分也是学者们的功劳。许多学者长期对政府绩效管理理论和实践进行跟踪研究，有着丰富的经验和独到的见解，其建议具有科学性、专业性等特征，代表着政府绩效管理前沿问题。实践方应取得学者的支持和指导，通过专家论证会、专家项目审议等形式搜集学者建议。此外，学者参与也是第三方绩效评估的重要内容，可增强政府绩效管理的公平性。

（3）利益相关者的支持。政府绩效管理中的利益相关者有内外之分，内部利益相关者主要指政府绩效管理工作的实施者，外部利益相关者主要指社会公众。政府绩效管理工作实施者的支持是实践成功的必要条件，同时通过行动学习等模式，可锤炼工作人员的专业素质。社会公众的参与保证了政府绩效管理活动的合法性。此外，公众满意度往往也是政府绩效评估的重要维度。

（4）实践先例。标杆管理是重要的战略性政府绩效管理工具，其内涵是指通过寻找最佳实践标杆，并以此为基准实现绩效目标的过程。其中，优秀的实践先例便是最佳实践标杆。实践先例的借鉴学习可避免重复劳动，促进创新的扩散，但是对实践先例数据的深入搜集和分析是操作的难点。

（5）实践试点。“组织学习”本质是一个“试错”的过程。通过实践试点，政府绩效管理方案有效性，尤其是绩效评价指标体系的效度和信度可被实测出来，避免运行的相关风险。同时，实践试点中所获得的科学经验、方法和技术等都是重要的证据来源。

2. 最佳证据的管理。循证政府绩效管理的最佳证据具有科学性、高质量性和相关性的特征，伴随着搜集的证据不断增多，有必要对搜集的最佳证据进行分阶段的系统管理。从最佳证据的源头出发，搜集证据后首先应该介绍证据。介绍证据的内容包括证据的具体来源、证据的分类情况、信度和效度分析等情况。在理解证据阶段，利用培训和开发等手段让政府绩效管理参与者及工作人员充分理解证据，这也是证据得以运用的前提。如果出现理解偏差，应及时纠正和控制。最后是把搜集的最佳证据运用在政府绩效管理的各个环节当中。其中，最佳证据的管理过程总是受到政治等外部因素和战略等内部因素的影响（如图1）。

三、 循证政府绩效管理系统设计

循证政府绩效管理系统是各级政府组织基于其使命、核心价值观、愿景和战略建立的由绩效计划、监控、评价和反馈这四个实施程序构成的循环系统，核心思想是最佳证据在政府绩效管理四个实施程序中的应用，以达到战略、管理和开发的目的（如图2）。使命是政府组织在整个社会经济发展中所承担的角色和肩负的责任；核心价值观是政府组织文化长期积累和沉淀的成果，是政府公务人员的行为准则；愿景是人们对组织未来的期盼，是组织发展的蓝图，界定了组织中长期发展目标，与政府的中长期发展规划较为相似；战略是组织在认知其工作环境和实现使命过程中的优先发展方向，回答了“组织的战略绩效领域是什么？”这一重要问题。以上四者是循证政府绩效管理系统的顶层设计，指明了最佳证据搜集的范围和领域。循证政府绩效的计划、监控、评价和反馈是最佳证据的具体运用环节。战略目的是指循证政府绩效管理系统应与政府战略紧密相连，以实现其战略规划；管理目的是指通过循证政府绩效管理系统的环节来实现对组织、部门、个人绩效及绩效结果的管理；开发目的是指通过循证政府绩效管理发现政府公务人员在工作中知识、技能与态度等方面的不足，以提升其能力。

1. 循证政府绩效计划。循证政府绩效计划是政府管理者与下属在进行充分沟通的基础上，确定绩效周期内需达成的绩效目标，明晰达成绩效目标路径的过程。广义上的循证政府绩效计划还包括政府组织在一定时间范围内的战略规划等。就循证政府绩效计划的内涵而言，具体包含“做什么？”以及“怎么做？”两个核心问题。循证政府绩效计划应围绕最佳证据进行，充分应用已有的最佳证据制定科学的绩效目标和实现路径。具体而言，可以从利益相关者支持的角度思考，融入学者建议，确定政府组织由其使命、核心价值观、愿景和战略分解和承接的具体目标。同时，根据政府绩效管理实践先例和试点来谋划如何有效地达成本绩效周期内的目标。

2. 循证政府绩效监。循证政府绩效监控是指在循证绩效计划在实施过程中，上下级通过持续的绩效沟通，对绩效目标进行有效监控的过程。循证政府绩效监控涉及的最佳证据主要包括学者建议和利益相关者的支持两类。受理论不足等因素的困扰，许多地方政府委托专业绩效评估机构和政府绩效管理专家为其培养绩效管理专业人才，并提供智力支持。自2007年始，国土资源部在进行绩效管理工作时引入了中国人民大学及复旦大学等相关专家学者的支持，以保证政府绩效管理工作的科学性。数字掺水、政绩造假等信息失真问题是当前公共绩效治理的重要挑战，而明确利益相关者主体责任的建设，健全利益相关者信息提供监督机制，取得利益相关者的支持是破解绩效信息失真的规避路径。

3. 循证政府绩效评价。循证政府绩效评价的内涵应该置于整个循证政府绩效管理系统中来进行把握。循证政府绩效评价是指依据制定的评价标准，选定合适的评价主体，采用有效的评价方法，对绩效目标的完成情况进行评价的过程。循证思想贯串了评价标准、评价主体和评价方法三个要素，而采用何种评价方法是循证政府绩效评价的核心问题。循证政府绩效评价的可运用排序法、等级鉴定法等多种评价方法进行，但必须依据指标的属性和特征来选择合适的评价方法。2006年，平衡计分卡被系统地引入黑龙江海林等地的政府绩效管理试点。在取得良好效果之后，它又被应用于北京市顺义、延庆等地方政府绩效管理实践。通过遵循政府绩效管理先例和试点的最佳证据，我国政府绩效管理实践探索出了一条“平衡计分卡中国化模式”的路径，并在全国多地多部门逐步推广。

4. 循证政府绩效反馈。缺乏及时的反馈是绩效不佳最普遍的原因之一。循证政府绩效反馈是将绩效评价结果反馈给被评价方，并与其分析绩效不佳的原因，制定绩效改进计划和实现绩效评价结果合理利用的过程。在循证政府绩效反馈中，无论是进行绩效申诉还是绩效结果的运用，都必须严格依据以前所取得的证据。其中，最佳证据在反馈中起着为预算管理和政府人力资源管理提供指导的作用。尤其是在制定绩效改进计划时，应充分运用来自学者建议的最佳证据。《联邦政府绩效与结果法案（修正案）》（2010）明确要求：每个绩效项目结束后，必须引入专家学者等第三方力量开展总结经验，制定绩效改进计划，为下一个政府绩效项目运行提供相关借鉴。

四、 结论与启示

本文提供了一个研究政府绩效问题的分析途径和框架，可以对循证思想、最佳证据及其管理、循证政府绩效管理系统等问题有一个基本的认识。鉴于此，循证政府绩效管理理论可以对当前政府绩效管理实践产生四个重要启示。

1. 提高政府绩效管理工作人员的专业化水平。在传统的政府绩效管理实践中，仅有小部分工作人员是专业的科班出身，加之很多地方政府没有成立专门的绩效管理部门，致使政府绩效管理活动的专业化水平低。循证政府绩效管理主张打造专业化的政府绩效管理人才队伍，使其能够深入了解相关理论研究成果，以更加审慎的态度和精神将理论与实践进行结合，摒弃传统政府绩效管理“拍脑袋，定指标”的经验主义模式。

2. 培养政府绩效管理中的循证思维。循证思维有三个主要特征：强调对过往经验的客观评价而不是将其作为科学的理论来对待；强调对创新成果秉持批评怀疑态度而不是全盘接受；强调对成功或者失败的案例当证据看待而不是衡量的标杆。据此，循证思维的本质在于对证据的搜集、审视、评价和应用，并结合利益相关者的需求进行决策。无论是对待以往经验、创新成果，还是成功案例，都需要重新研判，做到科学分析和整理，以支持政府绩效管理决策。

3. 扩大政府绩效管理中的公民参与。公众是政府绩效管理的重要利益相关，是实施循证政府绩效管理的有效途径之一。南京的“群众评议机关”活动、杭州的“公民导向”模式、北京西城区的“民意调查”活动等都是公民参与政府绩效管理的典范。公民参与政府绩效管理虽然取得了良好效果，但是仍存在制度性、机制性和技术性三大障碍，需要通过优化参与环境、增强参与意识、扩大参与渠道等制度设计实现“被动式参与”到“主动式参与”的转变。

4. 利用信息化技术分析最佳证据。随着互联网、云计算等技术的兴起和发展，可能因为“信息过载”等原因而更增添了证据获取的难度。但大数据时代也催生了技术上的优势，尤其是信息化技术，可以给最佳证据的分析带来诸多便利。政府绩效管理工作人员须顺应历史潮流，掌握适当的信息化技术，结合政府战略和公众需求实现对最佳证据的分析，提高最佳证据分析的效率。

参考文献：

[1] Rousseau D M.Is there such a thing as evidence-based management[J].Academy of Management Review，2007，（32）.

[2] 吴建南，马亮，郑永和.基于循证设计的科学基金绩效国际评估研究[J].科研管理，2012，（6）.

[3] 魏丽娟，夏水春，张景太.循证管理及应用探讨[J].管理世界，2010，（7）.

[4] 刘昕，江文.循证人力资源管理：研究及启示[J].华东经济管理，2013，（4）.

基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目（项目号：15XNH021）；国家社会科学基金项目（项目号：09BZZ044）。

作者简介：黄玉玲（1988-），男，汉族，江西省石城县人，中国人民大学公共组织绩效管理研究中心研究人员，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共（医院）管理、公共部门人力资源管理与政府绩效管理。

收稿日期：2016-11-10。