欧盟食品质量安全政策的特点及其对我国的启示

周海文+王志刚

摘要：近年来，世界范围内食品安全事件屡见不鲜，引起各国政府的高度重视，并出台了丰富多样的法律法规和治理措施。其中，欧盟被公认为具有最为完善的食品质量安全政策体系和监控机制。文章对欧盟的食品质量标准的制定、认证体系的构建、监管政策的实施情况以及对相关参与主体的影响等进行介绍分析，最后阐述其对我国食品质量安全监管体系建设的启示意义。

关键词：食品质量安全；监管政策；启示

一、 引言

改革开放以来，随着我国经济的快速发展和居民收入水平的不断提高，食品的消费结构和模式发生了巨大变化。消费者在所需食品的数量得到满足后，逐步提高了对食品质量的要求，更加关注于食品的口感、营养、功能、安全性以及贮存方法等。但是，我国面临的食品安全形势不容乐观，一方面食品市场存在严重的信息不对称，导致市场失灵；另一方面，我国对食品安全违法惩处力度小，无法对食品生产者和经营者的违法行为产生有效的威慑效应，导致“毒豆芽”“铬大米”“僵尸肉”等食品安全事件频发，且屡禁不止。加之媒体对食品安全事件的频繁报道，食品质量及其安全性日益为消费者所关切，公众要求加强食品安全治理的呼声越来越高。

尽管我国已经建立了以《食品安全法》和《农产品质量安全法》为核心，中央与各级地方政府、行业与企业多层次标准为补充的食品质量安全监管体系，但是，存在食品安全标准建设滞后、政府管理职责不清、食品安全风险监测和预警应急机制不健全等缺陷，导致监督部门管理失位、缺位和错位现象严重，食品质量安全形势依然严峻。相形之下，欧盟现行的食品质量安全监管体系建设更加完善，强调从“农田到餐桌”的“生产—经营—消费”全过程监督管理，形成了法规、标准、认证与风险评估共同作用的监管体系，集合了政府、企业、科研机构和消费者共同参与的监管主体。那么，欧盟的食品质量安全监管政策有哪些特点？它们是如何保障食品质量安全的？本文将通过综述文献中的新观点来回答这一问题。

二、 食品质量安全的内涵

首先，食品质量的含义。质量作为食品适宜食用的标志，是食品固有的内在属性。联合国粮农组织（FAO）定义食品质量为对消费者的产品价值具有正面特质（营养价值、色泽、风味、生产和加工工艺等）而不存在负面特质（腐烂、病菌污染以及变质等）。食品质量可以通过其属性进行评价，且食品的属性主要通过以下两种方法进行分类（表1）：一是根据食品的加工工艺的特征分类（生产标准、伦理标准、营养构成、可追溯性等）；二是按照食品的属性分为搜寻品（价格、外观、品牌和包装）、经验品（口味和方便性等）和信任品（安全性和可持续性等）。食品质量与消费者利益密切相关，消费者对食品质量的要求通常随经济的发展而提高，但是受到能力和知识的限制，消费者对食品质量的整体评价存在主观随意性。

其次，食品安全的含义。食品安全是食品质量的应有之义，属于食品的信任品特征，是居民在食品购买消费以及质量期望形成的过程中唯一使用的属性。我国最新版《食品安全法》把食品安全定义为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。食品安全也是一个综合性概念，包括了食品卫生、质量和营养等相关方面的内容，覆盖整条食品产业链，涉及食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。

再次，食品安全还具有政治学和社会学层面的含义。这里有两点：一是从政治学角度来看，食品安全与人类生存权紧密相关，食品安全是政府和企业对公民最基本的责任和必须做出的承诺，凸显了其唯一性和强制性的政治责任；二是从社会学角度来看，食品安全是个社会治理概念，每个国家在不同的经济和社会发展阶段所面临的食品安全环境和问题和各不相同，治理手段也是与时俱进；即使在同一时期，经济发展水平不同的国家，所面临的食品安全环境也各有千秋。目前，就发达国家而言，食品安全风险主要是微生物污染难以有效预防和控制，以及由科学技术发展所带来的不确定性，如转基因食品对人类健康的影响机理还没有定论；对发展中国家来说，食品安全风险则是市场经济发育不完善和信息不对称所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害物质的非法生产和添加；对欠发达国家来说，食品安全遭受的最大问题是食品的卫生状况堪忧，如清洁的饮用水短缺。

三、 欧盟食品安全政策的特点

1. 科学制定食品质量安全标准。公众可接受的食品质量安全水平究竟是多少，难以有一个最终定论，主要有以下两个难题：第一，毒理学限量标准有很多种。如微量的剧毒性化学类物质即可致人伤残，甚至死亡，应禁止添加到食品中。而有些物质虽具有一定的毒性，但只要在一定的限量内，可以被人体分解或排出，不会对人类的健康造成实质性的危害。第二，食品安全限量标准有很多分类。主要的原因是人体对食品中不同种类的毒性物质或食源性病原体的可降解量是不同的，且不同年龄和体质的人对同一物质的毒性抵抗能力也存在差异。

为解决上述两个难题，欧盟食品安全管理部门分别做出台了如下两点应对措施。首先，控制食品生产添加原料的类别，对其进行科学的动物试验和食品安全风险评估分析。根据食品生产过程中必须人为使用的物质（食品添加剂、兽药残留物或食物中的农药残留）和天然存在于食品中的毒性物质的不同，分别制定了每日适宜摄入量和暂定每日耐受摄入量指标。此外，根据某些毒性物质（重金属）在人体内不能分解而具有累积效应的特点，制定了暂定每周耐受摄入量指标。最终，在系统融合以上三个指标的基础上建立了最高残留限量指标。

其次，为精准制定限量标准，对食源性微生物的安全性评估坚持预防性原则。该标准主要采用了国际食品法典委员会（CAC）制定的（FSOs）“食品安全目标”标准。该标准步骤有二：第一，它需要区分各不同年龄段人体的食品安全水平，尤其考虑了毒物的作用大小其对儿童、病人及老人等易感人群的影响。第二，针对特定人群的食品消费结构，确定了相应的食品安全水平。因此，该标准确保了科学性和精准性，更好地指导和规范实践。

2. 严格构建食品质量认证体系。认证是指企业自愿或被强制将生产的产品交于专业的第三方权威检测机构，按照一定的技术标准对产品的生产工艺和质量进行审核，如果产品检测结果符合各项标准要求，则可获得认证证书或许可证。获得认证不仅表明产品的质量能够得到良好的保证，而且还使产品获得一定的溢价空间。具体就食品安全认证来说，主要检测项目包括是否使用违禁化学农药和添加剂、农药残留以及食源性病菌是否超标等，并按生产过程控制和产品质量检测结果，授予无公害、绿色、有机食品等认证标识。

由于欧盟经济运行体制与我国不同，零售机构在认证体系构建方面具有强大的话语权和影响力，并制定了一系列食品安全认证标准。如欧洲零售商农产品工作组在零售商的倡导下提出了“良好农业生产规范”（GAP），旨在避免农产品在生产过程中受到外来物质的严重污染；英国零售商协会为满足行业发展的需要，制定了BRC食品技术标准；HDE—德国零售商联盟和FCD—法国零售商和批发商联盟共同制订了IFS国际食品标准，得到了欧盟食品零售商的广泛认可。此外，生产者也发起了一些标准，比如荷兰的HACCP。

在此背景下，欧盟和各成员国政府专注于食品质量安全的监督和管理，不再指导和参与食品质量安全标准的制定，转而由更加专业化的第三方权威科学技术机构来制定，使得食品安全标准更加科学、合理和精准。这些标准的出台，目的在于坚持食品安全的根本原则下，整合全球的食品安全标准，建立有效的预警系统，及时筛选和发布食品安全问题信息，切实保护消费者，增强消费者对食品安全的信心。

3. 建立健全食品安全监管制度。欧盟于2000年颁布《食品安全白皮书》强调食品安全从“农场到餐桌”整条食品供应链的全覆盖监管，包括种植、养殖、生产、加工、运输、贮藏、批发、零售和消费等环节以及种子、农药、化肥、原料、食品添加剂、工厂设备、运输工具等生产资料，并建立了有效的预警机制，对潜在食品安全危害风险加以防范。建立了快速反应机制，当食品生产者的行为和企业的生产流程和工艺违反食品安全法律法规的规定时，监管部门则会采取强制手段进行惩处，对保障消费者的食品安全信心，构建欧盟食品产业的良好信誉具有不可替代的作用。

欧盟在对整条食品产业链的产前原料准备、产中生产设备和技术控制和产后贮存和销售的全程监管的基础上，建立了食品可追溯机制。例如，强制规定饲料生产企业对饲料原料的来源和配料进行登记和保存；要求养殖企业对饲养畜禽的生长、育肥和屠宰环节等进行全程记录。食品安全与可追溯体系的认证促使食品企业的操作更加规范透明，监管部门可以在发生食品安全事件时追本溯源，查清真相。

2002年欧盟制定的《基本食品法》对食品安全制度做了明确规定，具有最高的法律效力，对各成员国食品安全实行统一监督和管理。与此同时，欧盟各成员国根据本国面临的食品安全环境条件相继设立的食品安全管理机构和监督体系，为欧盟实现食品安全的最终目标提供了有效的制度保障。最终，欧盟食品安全监管模式呈现“跨国统一监管、欧盟和各成员国两级监控”的特点。

欧盟食品安全局（EFSA）在欧委会以及欧盟各成员国的监督和指导下对食品链内的风险进行评估，并定期发布食品安全状况。因为食品的营养价值、味道等与人们的饮食习惯密切相关且受消费者偏好的主观影响较大，欧盟的法律规章对此并无明确的规定，但对原产地、地理标志等质量标签体系的保护格外重视。一方面，质量标签价格体系有效地阻止了食品商标和品牌的乱用和模仿，有效的保护了食品生产者的合法权益；另一方面，地理标志产品的保护与消费者的食品接受程度和评价水平正相关关系。

四、 欧盟食品安全政策对各参与主体的影响

该政策的影响有两个方面：一方面，欧盟食品安全政策切实保障消费者的合法权益。理性的消费者在完全信息条件下肯定不会购买或食用不安全食品，但现实的市场交易中卖方往往比消费者掌握的食品（产品产地、营养成分或农药残留等）的信息更加充分。消费者要完全掌握食品质量安全信息，需要付出昂贵的信息搜寻成本。尤其当食品差异化程度很低时，消费者食用后往往无法判断究竟是哪种食品引起了自身不适，难以断定食品不安全的来源，导致无法正确评价食品的质量和安全性。如果将原本不是某个食品引起的身体不适却误认为由该食品引起，那么该食品将会受到不公正的评价，而本应受到消费者投诉的食品乃至卖方却逃避了责任，使得生产和销售不安全食品者在市场上形成劣币驱逐良币，最终导致市场失灵。对此，欧盟食品质量追溯体系可以对广大消费者遭受的食品问题正本清源，寻找不安全食品生产和销售方，同时对食品质量安全和食品企业行为进行严格监管，切实保障消费者的合法权益。

另一方面，欧盟食品安全政策有效规范食品企业行为。通常情况下，为了确保生产出的食品更加安全，需要更加苛刻的卫生环境、先进的生产工艺和灵敏的检测设备，必然导致生产成本的提高，而且未必会在短期内获得相应的收益。但如果始终遵守安全生产规范，生产出安全放心的食品，则可以打造食品的品牌效应，不仅会降低交易成本（包括违法后的惩处成本），而且会增加消费者对安全食品的忠诚度。这将在消费者和生产者之间构建起良好的信任关系，强化生产者的信誉。从长期来看，这对于生产者的总收益是增加的。

五、 对我国的启示意义

通过上述分析，我国可资借鉴的启示有以下四点：首先，制定科学合理的食品安全限量标准。虽然，我国已初步建立无公害、绿色、有机食品和相关体系认证的“三位一体”的农产品标准体系，但操作性、普适性较差，且国际认可度不高。因此，我国必须加快食品安全标准体系建设步伐，逐步缩小与国际先进食品安全标准的差距，及时清理和修订不符合市场要求的标准，适应国际市场的需求，增强我国农产品贸易的竞争力。国家食品安全风险评估中心应坚持工作独立性的原则，避免政府部门的行政干预。在参考欧盟强制性食品安全标准的基础上，制定符合我国居民饮食习惯和体质特征的食品质量安全限量标准。在对食品安全实施强制性监管的基础上，应该坚持客观、及时的原则，通报食品安全信息，向公众提供科学建议。

其次，提高食品质量安全检测技术水平。要实现对食品安全违法行为提早发现和及时处理，必须加强检测配套设施和专业人才队伍建设。一方面，加大专项财政资金支持，购买高精尖端检测设备以及快速检测仪器，提高我国食品质量检测的覆盖面、速率和准确度。另一方面，应该加强和鼓励食品安全监管从业人员的国际交流。积极安排食品质量检测机构优秀人才到欧盟参加专业化培训，学习相关先进的检测技能、检测方法以及管理经验，提高执法监管效率，建设一支综合业务素质强的基层执法队伍。

再次，完善食品质量安全的认证和法律监督体系。坚持食品质量安全预防为主，防治结合的原则下，结合我国面临的食品安全实际环境，构建科学的食品安全风险管理系统。建立严厉的食品安全违法惩处的法律体系，发挥重典治乱的威慑作用，提高犯罪成本。加快推动食品安全监管从高成本、低效率的“四龙治水”的分段监管模式向“大监管”模式的转变，实现各部门间监管的无缝对接，提高政府的监管效率，营造良好的食品安全环境。

最后，兼顾各参与主体的利益。一方面，深入开展食品安全知识宣传和教育工作，提升民众的维权意识，鼓励和倡导民众参与食品安全监管的积极性，加强食品安全监管工作的信息公开、透明，设置食品安全问题的投诉热线和构建畅通的举报渠道，最大程度地杜绝政府“寻租”行为，切实保障消费者的合法权益。另一方面，提高食品企业的诚信生产和责任主体意识，加快食品质量认证体系的构建，促进企业的发挥品牌效应，增强市场竞争力。调动各参与主体的积极性，寻求社会监管、自我监管与自愿认证之间的最佳平衡点。积极发挥市场的导向作用，在确保食品质量安全底线和消费者合法权益的前提下，给予企业技术革新的空间。借鉴和引进国外先进技术，提高企业产品的国际声誉和贸易竞争力，实现政府、企业和消费者等多方利益共赢。

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基金项目：农业部农产品质量安全监督（风险评估）项目“农产品质量安全公众认知评价体系构建与满意度调查项目”（项目号：2130109）；广义虚拟经济技术研究专项资助项目“广义虚拟经济理论的拓展及其在食品安全领域中的应用”（项目号：GX2015-1009（Y））。

作者简介：王志刚（1965-），男，汉族，辽宁省开原市人，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，研究方向为产业经济和食品安全；周海文（1988-），男，汉族，山西省晋中市人，中国人民大学农业与农村发展学院博士生，研究方向为食品安全。

收稿日期：2016-11-06。