启发未来城市和城市服务：塑造城市发展和服务的未来（上）

王赛锦/译

聚焦

启发未来城市和城市服务：塑造城市发展和服务的未来（上）

王赛锦/译

节选自世界经济论坛报告 2016年4月

城市正在快速增长，预计到2050年全球城市人口将增加25亿。为了获得在经济、社会等方面更好的发展机会，人们不断向城市迁移。快速膨胀的城市一方面使土地利用越来越紧张，另一方面伴随着多样化的社会和经济结构，也使治理难度越来越大。城市在与诸如气候变化、社会分离、经济发展等问题博弈之时，也面临着资源日益减少的问题，比如预算限制，资金和功能的次级分化。城市管理利用新兴的商业模式和技术，来提供服务。技术的应用和所有权模式的转变打破了城市内部过剩能力的使用方式。然而，技术并不是解决城市问题的完美方案。为了全面地解决这些问题，城市需要从规划、治理和监管方面做出改变。

这份报告旨在指出城市化转型中的关键挑战、问题，以及城市发展项目中与公私伙伴关系相关的风险，包括：

● 全球范围内的关键城市问题，其中具有代表性的如气候变化、经济发展和地区问题，包括城市规划（亚洲）、移民和社会分离（欧洲）、社会融合（北美）、流动性（南美）、安全（中东和北非），以及水资源（撒哈拉以南非洲）。

● 城市转型中的挑战，如政府结构、预算限制、人才、领导和人口的变动。

● 公私伙伴关系中的风险，包括工业和特定资产监管风险，以及环境、社会、司法和市场/腐败风险。

有无数问题需要解决，但从直观层面看，关键问题如下：

● 哪些问题应首要解决？

● 改革如何展开？

● 加快城市发展的参与者应该是哪些人？

● 城市振兴与城市转型应采取什么方法？

本报告认可基于规模、发展阶段、人口、地理位置、治理框架的城市多样化。本报告并不主张单一化的方法，相反，它在“城市成熟度”（city maturity）模型中提出一种结构化的程序，使全球的城市都可以此来加快其发展进程。本报告还指出正在转变城市服务的新商业模型和新兴技术。在引入和加强科技利用的同时，城市政府可携手市民、私营部门、非政府组织和学术团体，采用下列推动因素提高服务，完善基础设施：

● 智能监管：在全球竞争格局中，城市首先要解决改善投资环境的基础问题，然后制定旨在取得可持续发展成果的新监管措施。为了达成这一点，我们必须调动所有利益相关者，疏通反馈渠道，及时更新消息。

● 灵活、透明、城市规模化的政府：城市实际边界和法律边界的差别导致城市管理实体的多层次。城市经济意义的不断增强要求我们必须下放足够的权力给地方政府。城市政府需要更加灵活、更加透明，以更好地应对城市系统的快速变化及信任的缺乏。

● 机构能力的发展：城市在应对挑战的同时，应通过吸引和培育人才，授权和组建不同组织来更好地投资人力资源。

● 前瞻性的领导：城市领导者需要在充分了解风险的情况下，避免一味规避风险，而应从长远出发，适当承担风险，以更好地提高人们的生活质量。他们需要秉持着务实、亲商、乐观进取的态度，激励其组织和外部利益相关者。

● 整体规划：城市政府在坚持跨职能团队制作总体规划的同时，应考虑到有机增长的需要，从而取得二者之间的平衡。城市长期发展计划还需充分考虑信息和通信技术，以及新兴商业模式，确保在多余产能耗尽之前，开发出新的基础设施。

● 通过新标准来促进再利用：城市需采用新标准，在牵涉外部利益相关者时采用通用语言，并确保将技术嵌入基础设施的同时能够充分解决供应商锁定的风险。

城市政府不可能独自解决需求增加、人口变动、基础设施老化的问题，它们需要通过城市发展价值链获取私营部门的支持。城市政府在政策制定、规划和监管中发挥着主导作用，私营部门则可在其他领域发挥重要作用，比如设计、实施、运作、维持和金融。政府和私营部门要携手应对公私伙伴关系中出现的关键风险，以更好地增进互信，获得社会支持。政府可为私营部门的参与创造有利环境，确保稳定的监管环境和有效的管理，并创建可靠的争端解决机制。反过来，私营部门可以和公共部门或当地社区建立信任关系，开展符合伦理道德的行为活动。

最后，我们提供了一个包含10个步骤的行动计划，来帮助城市政府引领城市转型之旅。旅程由“DNA识别”开始——城市需鉴别其独特性、主要特征，挑选出亟需解决的关键挑战以进行重点突破，以期满足所有利益相关者的需要。随后，城市需要通过市民、私营部门、非政府组织和学术机构的共同参与，来制定一个共同愿景。共同愿景与关键性能指标（key performance indicators，简称KPIs）一旦建立，城市就需要将满足KPIs的目标列为优先事项。基于城市愿景，项目开发、监管变化、标准选择、融资及资助机制的创新需要更新。通过吸取其他城市的经验教训，以及快速赢得可见成果的实验经验，增强利益相关者的信心，从而驱动成功。

图1. 本报告的结构和各部分的主题

第一章：城市的未来

1.1 这是一个城市化的世界

到2050年，将有25亿新居民涌入城市，比当下中国和印度的人口总和还要多。

18世纪晚期以来，现代工业的增长触发了大规模的城市化，为新型大城市——最先出现在欧洲，随后在其他地区出现——铺平了道路，新的就业机会将农村的大量人口吸引到城市。1900年，只有13%的人口居住在城市；到了 1950年，城市人口的比例上升为29%。

到 2050年，城市人口占世界人口的比例有望增至66%，城市人口将增加25亿，新增城市人口的90%集中在亚洲和非洲。这种人口地理集中分布的现象在2014年世界人口最密集城市群（见图2）的分布上已经反映出来了。生活在城市，使得个人和家庭在获得机会上更有优势，比如靠近就业市场、市场多样性以及市场竞争等。1990年以来，大城市的数量几乎增加了两倍；到2030年，41个城市群的人口数量将分别超过1000万。

城市迅速发展，城市人口不断增加，这就要求更快更高效地建设城市。日益膨胀的城市不仅在土地利用上日益紧张，多元化的社会和经济结构也使得它们更难治理。和国家不同，城市的法律边界和实际边界不同。城市的功能（或经济）边界很难界定，这通常导致管理实体之间的相互摩擦。

虽然城市给移民提供了经济机会，但是他们也越来越多地面临社会隔离、社会基础设施严重短缺等问题。城市今天必须：

● 规划一个可持续和富有活力的未来；

● 平衡经济发展和社会发展，同时注重环境保护；

● 从实际出发，根据当地实际情况制定解决方案，增强自身特色。

1.2 城市化带来的挑战

环境、气候变化和经济发展成为全球面临的共同挑战。

世界上的城市面临着很多问题，比如交通拥堵、能源不足、基础服务短缺、住房短缺、自然灾害应对不力、犯罪、环境恶化、气候变化、城市管理不善、城市贫困、非正规经济和计划外发展。通常，城市管理者很难控制人口增长。所以，一些主要的挑战有效地反映了人口的变动，通过规划和基础设施建设能够做出有效应对（见图3）。

图2. 全球足迹——30个人口最密集的城市群（截至2014年）

环境问题和经济发展从众多问题中凸显，一跃而成为全球共同面临的两大问题。气候变化因素和极端天气事件不断增加，这将对城市造成严重影响。据分析，在未来，洪水和干旱无论是量级还是频率都会增加。在城市里，对于那些缺乏基础设施和基本服务的地区，热应力、极端降水、内陆和沿海洪水、干旱和水资源短缺造成的风险将会被放大。

2008年金融危机之后，经济复苏缓慢，一些地区甚至还经历了本地化危机。虽然城市持续驱动经济增长，但是投资城市基础设施和服务的商业环境却面临挑战。在世界经济论坛的“城市服务全球调查”中，虽然环境和经济问题持续成为地区的首要挑战，但是调查参与者却希望环境方面的改善更大一些（见图4）。

图4描述了在已感知转变程度内的城市挑战。城市面临挑战的重要性和所感知的转变在全球存在一个相关性，一些城市领域（如“经济”和“体制”）并没有表现出转变和挑战的匹配度（对转变的希望较小）。

受访者认为，在接下来的5年里，发展中国家的最大转变将发生在诸如城市规划、基础设施（建筑、废弃物、水、能源）和社会服务（健康、安全、融合）等领域。而发达国家的最大转变则可能发生在环境领域。

城市政府需要特别注意文化和休闲、电子政府服务和机构设置等领域，受访者并未觉察到这些领域的大规模转变。公共部门管辖下的传统领域需要进一步的投资，以为城市居民提供令人满意的体验。城市不断通过增强基础设施建设和提供激励机制获得投资，在这样一个全球化背景下，政府管理者必须迅速反应，不断调整政策、提升竞争力。虽然城市人口不断增加，但是发展中国家的人才问题依旧很突出，城市需要培育本地人才，以增强全球竞争力。

单靠政府无法解决快速城市化带来的各种挑战，市民、私营部门、非政府组织、学术团体的重要性日益增加，它们能补充原本不足的技能和资源。

城市利益相关者和城市化的启示

政府、商业界、市民和民间社会需要协同努力，共同应对城市挑战。

随着城市需求、基础设施和服务的复杂性不断增强，解决这些问题（比如知识、财务和法律）所需的资源越来越多地掌握在不同利益相关者的手里。在这种情况下，合作伙伴关系和“合作生产”的相关性不断增强。虽然良好的伙伴关系带来额外的收益，但是需要花费时间和精力去培育。信任、理解和尝试过程使得其运作越来越好。

图3. 地区化城市挑战

图4. 城市转型中不同领域的期待值

● 全球的市民正在通过科技（文化交流的关键推动因素）寻求深入互动和多层次的体验。市民重视所有权问题，尤其关注可持续发展问题，希望商品和服务的生产与交付都是负责任的。政府机构可利用城市居民不断增强的意识去吸引他们更多的参与，以促进共同创新，并减少城市发展倡议中的社会风险。

● 企业正在培育一个全球合作模式。它们在工作和社会环境之间培育新的连接点，以更好地理解城市系统，从而生产和提供市民所需的更多的商品和服务。企业家们偏爱数字渠道，在城市背景之下，他们正在利用此改变多余产能的利用方式。城市领导者在引导企业参与的过程中能释放城市的静态产能，也能使城市更快地适应新环境，以更好地解决移民和人口变动问题。

● 多边组织和捐助机构在快速城市化进程中发挥着重要作用。实现可持续发展目标，需要包容性的伙伴关系，从而为消除贫困、促进经济发展和环境可持续性以及发展社会包容提供超越国界的解决方案。

● 公共政策往往滞后于城市化进程。导致的结果是，基础服务往往不能满足流动人口和城市贫困人口的需要；更糟糕的是，城市贫困人口通常在城市规划中并没有话语权。

● 非政府组织在促进对话中开始为自己找到一个合适的位置。它们帮助城市贫困人口向当权者表达他们的担忧，从而鼓励公平发展。

● 城市经济格局的转变为城市领导者和全球各国的政府带来了新的挑战。在发达国家，需求可持续增长的大城市需要与正在重塑世界城市面貌的新兴市场国家建立密切的商业联系。为了确保国家和地区的强劲增长，区域和国家政府机构必须与城市一道，共同关注经济发展、住房和社会政策问题。城市在塑造外交关系和制定经济政策上发挥着越来越重要的作用，因此，各国政府可能会意识到城市的这一力量。

每个城市的特色，在与相关利益者正式或非正式的沟通中，会随着时间的发展有所改变。然而，促进城市蓬勃发展的关键成分却是一样的：城市从根本上创造更好的经济机会，将各行各业的人汇聚到一起。这些人为城市的经济、社会和基础设施建设创造价值。接下来的部分主要探索未来城市的重要特征——由创新驱动。

1.3 城市的未来

为了吸引人才和投资，城市需要具备可持续性、以市民为中心、经济活跃、易获得性、富有弹性、良性治理和响应机制等特点。

在遥远的未来，城市基础设施和服务将是科技、商业模型（尤为重要）演化的功能之一。然而，未来城市将表现出以下特点：

● 可持续性：这样的城市展示了社会和经济平衡发展的成果，展示了城市环境的有效管理和治理。

图5. 城市发展的各个阶段

● 以市民为中心：这样的城市应关注个人和社会的物质、精神及社会福祉的发展，包含很多因素（生活满意度、身体健康、心理状态、独立度、教育、财富、宗教信仰、本地服务和基础设施、就业、社会关系和文化视角等）。

● 经济活跃：这样的城市能吸引投资，促进商业发展，培育不可或缺的资产（受过良好教育的人），提高生产力，促进经济增长，增加所有利益相关者的机会。

● 易获得性：在一个易获得性强的社会里，社会的各个阶层可独立生活，也可全面参与生活的方方面面。这样的城市能够保证有特殊才能的人和社会弱势群体都能公平地获得社会提供的各项服务。

● 富有弹性：这样的城市可提高个人、社区、机构、企业、系统生存和适应的能力，尽管可能会经历长期的压力，或者是健康、经济、基础设施、环境等方面的激烈震荡。

● 良性治理：这样的城市能最高效地利用资源，实现其短期和长期发展目标，并能实现公共决策更大的透明度，建立制度问责机制。

● 响应机制：为了最大限度地利用资源，这样的城市能为所有利益相关者提供数字基础设施搜集的数据，从而了解模式、发现问题、并进行实时决策。

● 总体规划：这样的城市能通过创建一个涵盖所有城市领域的总体规划来提振地方经济，当外部情况发生变化或出现新的创新方案时，具备足够的灵活度来修改计划。

城市将会按阶段向前发展（图5），以达到或增强上述特征，尤其是治理、规划、城市服务、协作、技术使用和可持续发展这6个关键杠杆。这些阶段如下：

● 基本阶段：努力维持供需；

● 功能阶段：满足居民的根本需求，并开始采取现代化的解决方案；

● 整合阶段：实现所有利益相关者的需求，并采取全面的方法促进城市发展；

● 扩展阶段：时刻准备应对出现的新挑战，快速适应这些不断变化的场景。

城市可将这6个杠杆用于“城市成熟度”模型中，以更好地指导各个阶段。此外，通过利用科技杠杆或者这些杠杆的组合，可越过某些阶段。最后，在使用这些杠杆指导各个阶段发展时，需要适应城市的特定背景，以更好地增强其特色。

凝视“水晶球”：城市和城市居民的未来

过去的几十年中，城市服务因科技而有了变化，现在，城市服务按需供给，并不依赖于居民的居住位置。科技和商业模式的颠覆性发展将进一步优化服务条款，提高基础设施的利用率。这些创新无论对于发展中国家还是发达国家都是一个机会，可以由此越过某些阶段，或加速进入下一个阶段，比如从“基本阶段”或“功能阶段”进入“整合阶段”或“扩展阶段”。但同时，城市管理者和城市居民都不能把科技视为解决一切问题的灵丹妙药；我们需对治理、监管、体制能力和公私合作等领域进行跨领域的改革，以提高城市服务水平。目前的城市构想是不可持续的，但是城市却是实现可持续发展的关键。强有力的领导、新技术和自底向上的创新组合可推动城市转型，以较小的环境代价实现最大化的发展。

原 文 标 题：Inspiring Future Cities & Urban Services：Shaping the Future of Urban Development & Services Initiative