中国政商关系的理论逻辑与未来趋势

毛寿龙

【摘要】 在互联网时代，政商关系不能简单地看成是政府官员和企业家之间的私人关系。所谓“清”，是使政商关系能够让大家看清；所谓“亲”，就是让政商关系能够有较多的合作。所谓“清”和“亲”，就是意味着政商双方在互联网公共空间里能够很好地合作，同时这种合作是可监督、可公开的，而不是私下的、隐秘的交往关系。

【关键词】政商关系 政府官员 企业家 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

政治家、官员和企业家各司其职，是理想状态的政商关系

在原始的秩序中，人们生活在小规模的村落或者社区。在那里，政治、经济和社会都是一体化的。有政治、经济、知识和情感冲动能力的人，也很可能是一体化的。所以在村落里，一个能人，很可能在政治、经济、知识和情感方面都是能人，他往往被村民和社区里的人尊重为核心人物，也即大人物。当然，在那里也就不存在政商关系，因为政商关系往往是一体化的，也没有明显的政商关系问题。

但在扩展的秩序里，政治秩序、经济秩序往往是分离的，尤其是在市场经济时代更是如此。政治家掌握政治权力确保政治稳定，给市场经济提供和平的国际和国内环境；官员掌握行政管理权力，配置公共资源；执法人员执行国家法律，确保市场的法律基础，同时通过提升自己的政治级别和行政级别，获得社会地位，获得体面的收入；企业家在自己擅长的领域创造和创新产品，寻找投资机会，发展经济，获得利润，同时承担市场风险。政治家、官员和企业家，在各自的扩展秩序里，根据法律和规则行事，各司其职。他们的关系，是基于各自领域的分工关系，也是基于各自领域的扩展的合作关系。这样一种关系，是基于扩展的政治秩序、理性化官僚秩序和市场秩序的关系。这是一种理想状态的政商关系，同时也是法治和市场经济时代的政商关系。这种政商关系，是基于规则的扩展秩序的关系，而不是基于亲情的原始秩序的关系。

改革开放后，中国政商关系的几个演变阶段

从事实来看，中国政商关系的情况比较复杂。在计划经济时代，因为没有市场经济，企业家基本上不存在。经济是国家经济，也是政府经济，所以政治家和官员就是企业家，管理全国的生产和销售，管理全国的资源配置，管理进出口贸易，当然也管理劳动力资源的配置。

改革开放后的二十世纪八十年代，企业家开始在商品领域出现，这些企业家基本上都是在政策的夹缝里生长出来的，政府给他们空间，但他们也需要政治家和官员给予足够的帮助。二十世纪九十年代开始，国家允许私人经济发展，于是开始有大量的私人企业和股份制上市公司出现，真正的企业家也大量涌现。在这个时候私人企业家开始进入政界，担任人大代表和政协委员。本世纪头一个十年因为加入世贸组织，也由于城市化和房地产开发、高速公路等基础设施的发展，中国开始涌现了房地产商、出口商和承包工程的建筑商。在这一快速发展的过程中，企业家开拓了发展的空间，而政府则提供了政策空间。

总的来看，二十世纪八十年代的物价改革，农村和城市的承包制改革，给消费市场提供了足够的空间。二十世纪九十年代的股份制改革和允许企业股权上市催生了股票市场。房地产私有化改革和加入世贸组织催生了大企业的发展。这些年金融市场的发展，也有赖于国家金融改革和“互联网+”的政策。

当然，在这一过程中，国家和政府的治理结构和治理能力的现代化也在相应地发展，从而不断适应政商关系的变化。在二十世纪八十年代，企业家虽然可以自由从事商业贸易，但投机倒把罪一直笼罩着企业家，而价格双轨制也的确让一些企业家能够投机倒把，和一些不法官员结合起来从事“官倒”。上世纪九十年代价格彻底放开，取消双轨制，投机倒把没了，但很多企业家以集体企业的名义发展私人企业，虽然后来这些企业都变成了真正的私人企业，但其中一部分企业家却被说成侵吞集体资产而锒铛入狱，更有一些企业家因为多雇了一些人而变成了资本家，也因此遭到法律的惩罚。进入地产时代之后，侵吞集体资产的说法销声匿迹，私人企业唯恐不大，很多地产商开始发展起来，但在土地指标、征地拆迁、建设规划以及金融杠杆等领域，依然有很多法律的灰色地带，当然也存在很大的腐败空间，这使得很多“能干”的官员和“能干”的企业家锒铛入狱。在进出口领域，由于严格的关税和不规范的政府管理流程，使得一段时间曾经走私泛滥，这一定程度上促成中国对外开放，但也使得很多海关官员和企业家步入班房。

可以说，改革开放的过程，是政府官员和企业家大有作为的时代，也是政府官员和企业家很容易锒铛入狱的时代。在这一过程中，很多改革措施的出台都是为了解决当时发展过程中出现的法律和制度问题，要给企业家更多的发展空间，同时也给政府官员更多的行动空间。但很多政府官员和企业家触及法律的底线，改革开放给了他们空间，却没有给予他们足够的保护，令人扼腕长叹。在这个意义上，挽救官员、挽救企业家，能够在制度上、在治理结构上和治理能力上解决官员和企业家的制度风险，把权力放进制度的笼子里，把企业家的经济自由和权利放到广阔天地里，给市场经济良好的规则和法治的基础，应该是公共治理研究和实践的核心课题。

政府官员和企业家的四种类型

从政府官员的角度来说，良好的公共治理结构是可遇易、渴求难的事情。因为在公共治理结构还没有建设好之前，他们必须行动，而公共治理结构的建设往往是长期的任务。所以，在特定的环境中做特定的事情，先让经济快速发展，回过头来再针对性地解决特定的问题，应该是比较现实的选择。在这个时候，政府官员需要企业家来发展经济。期间大体会碰到四类企业家：第一类是严格保守的企业家。这类企业家见到红灯停、见到黄灯就刹车，什么事情都循规蹈矩，违法的事情坚决不做，灰色区域的事情也绝对不做，只做法律和政策明显允许的事情。如果在法治非常完善、市场经济充分发达的国家，这都是非常好的企业家。但这类严格保守的企业家显然不适合中国的改革开放事业。

第二类企业家是安全型的。见到红灯停，见到黄灯在确保安全的情况下会闯，见到绿灯安全开车。也就是说保守的事情坚决做，但灰色的事情需要确保安全之后才能做，违法乱纪的事情，再好也不能做。这类企业家需要政府官员做好服务，给他提供适当的保护伞。这对于具有很强的市场经济头脑和改革开放魄力的政府官员来说，是很匹配的。但是，政府官员在中国推动改革开放，自身也需要相关的运作才能有更强的政治力量。这个时候如果政府官员政治力量强，这个企业家就会比较安全，活动空间也比较大。但是如果政府官员政治力量比较弱，这类企业家的活动空间就比较小。

第三类企业家是偏好风险型的。这类企业家见到红灯会停，没有摄像头也会闯，并且见到黄灯也会闯，绿灯的时候有利可图也会闯劲十足。也就是说只要有擦边球，他就会闯劲十足，但心中还是有一些规矩感，不敢明目张胆地违法乱纪。这类企业家比较适合中国的改革开放，也适合在用足政策的情况下大幅度地推进改革开放。他们的大胆运作，在很多法律和法规空白的区域走出了很多新的路子，同时也在荒郊野外设置了很多红绿灯。对于这样的企业家，政府官员只要稍稍给予空间，他们就会闯出一片新天地来。中国的改革开放，正是依靠这样的企业家的闯劲以及规则感，才获得了高速发展的成果，也因此开拓了市场化的广度和深度。

第四类企业家是爱好风险型的。这类企业家见到红灯会设法让红灯灭了，或者干脆搞一个套牌或特权牌照，或者干脆直接闯红灯，事后再去交罚款。在他们眼里，信号灯是给别人设置的，他自己就是信号灯，就是交通警察。这样的人不会研究法律和政策，只要有机会他们就会去闯。在二十世纪80年代他们敢于投机倒把、坑蒙拐骗；在90年代他们敢于直接制假卖假，敢于利用各种机会疯狂走私；在本世纪00年代敢于用各种手段去拿地；在互联网经济时代敢于冒险去非法集中巨资，做疯狂的金融杠杆。这类企业家很容易做大，但一旦做大了就很容易锒铛入狱。这类企业家的存在，从积极角度来说，可以让一些项目飞速发展起来，为发展争取时间；从消极角度来说他们也可能通过触碰法律底线而很快暴露出法律和政策本身的问题，从而为修改法律和政策提供事实的依据。但因此而产生的腐败问题，以及环境污染和市场失序，却让政府监管部门感到非常头疼。

从企业家的角度来说，官员其实也分四种。一种是敢于无法无天的；一种是敢于触碰法律和政策底线的；一种是安全型的；一种是严格保守型的。碰到了严格保守型的官员，他们无论如何都是严格保守的，因为严格保守对他们有利，这时企业家的活动空间都下降到零；如果碰到了安全型的官员，那么企业家会有一定的发展空间；如果碰到了风险偏好型的官员，企业家算是碰到了贵人；当然，如果碰到了无法无天的官员，就要看运气，一方面企业家会碰到野蛮发展的机会，但另一方面也会碰到大灾大难。

不同类型的政府官员和企业家如何交往

从扩展秩序的角度来看，政商关系实际上并不是那么理想，特别是在改革开放初期法治不太健全，而发展的迫切性又很强的情况下，尤其如此。当然，政府官员的四种类型和企业家的四种类型，都是理论上的事后总结，在现实过程中，无论企业家还是政府官员，都不可能事先知道某个时间某个地点是什么样的企业家、什么样的政府官员。在这种情况下，政府官员和企业家都会自然而然地试探对方，通过私下的交往，建立特定的熟悉关系，把扩展秩序中的政商关系转变成原始结构的政商关系。也就是说，政府官员和企业家通过吃吃喝喝，玩玩乐乐，先有一些原始的信用关系，然后再了解对方的想法，以及对方的行动类型。

对有策略能力的政府官员来说，这四类企业家都非常有用，都可以交朋友。无法无天型的企业家，可以用来当“炮灰”开拓阵地，获得短期野蛮生长发展。风险偏好型的企业家，可以用来探测道路的边界，知道哪里有地雷，哪里是安全的，并有利于做好排雷工作。安全型的企业家和绝对保守的企业家，可以用来稳步发展。当然，这样的政府官员显然要有策略能力，但所导致的很多问题，也是他自己所不能控制的。这样的政商关系，是政府官员利用企业家的关系，很有用，但显然不是合理的政商关系。如果政府官员利用企业家把自己的权力变现，将公共利益通过市场经济放大然后转变成自己的私利，虽然也促进了经济发展，但毕竟是违法乱纪的腐败行为。

对企业家来说，这四类官员也很有用。企业家可以让无法无天的官员为自己开拓发展新天地，可以让风险偏好型的官员去探索道路的边缘，可以让安全和保守的官员为自己保驾护航。企业家可以利用官员，但这样做也是有代价的。因为官员是流动的，尤其是官员无法左右形势。在专项整治的时候，在暗访检查的时候，再重要的官员，再能干的官员，都无法抵制大大小小的监督力量。这个时候，企业的违法行为一旦被曝光，就遇到了自己的“灾难”。显然，企业家利用政府官员的政商关系和政府官员利用企业家的政商关系，都不是正常的政商关系。

互联网时代，政商关系更加公开化，“亲”“清”边界如何把握

互联网时代是大数据的时代。企业家和政府官员的关系，在过去很少有记录，是一种隐秘的关系，而现在到处存在的摄像头，到处存在的自媒体，还有无处不在的足迹、手迹和影迹纪录，使得政府官员和企业家的关系越来越公共化。所以，在过去每隔一段时间往往会专项治理整顿政商关系，但等风头过去，依然恢复原样。2013年开始，中国进入了互联网全面发展的时代。就这一年开始，新一届中央政府开始从严治吏，对政府官员有严格的八项规定，习近平总书记要求政商关系要“亲”“清”。然而，政商关系开始越来越“清”的同时，“亲”却开始出现了问题。很多企业家开始抱怨，官员虽然不收礼，不吃请了，但和企业家之间的距离越来越远，事情越来越难办。很多企业家甚至越来越怀念过去“亲”而不“清”的时代。

显然，政商关系要“亲”，这是对政商关系原始秩序的要求。这个要求其实是很难做到的。因为政商关系本质上是扩展的政治秩序、政府管理秩序和扩展的市场秩序之间的关系，要形成“亲”的关系，显然需要做很多原始秩序意义上的事情，比如礼尚往来、平时没有任何目的的交往。如果政商关系是平等的关系，这样的交往也会是平等的，但中国的政商关系是不平等的关系，任何原始意义上的交往，都是企业家给政府官员送礼物，也都是企业家给政府官员买单，而政府官员能够给企业家的就是权力的照顾，这种交往一不小心就会越过一般的礼物关系，而变成权钱交易的关系。

在互联网时代，政商关系要“清”，这是扩展的政治秩序、政府管理秩序和扩展的市场秩序的自然要求。但要做到这个也很不容易。因为如果是简单的“清”，即政商关系相互有壁垒，这是比较容易做到的，也就是政府官员不理企业家，而企业家也少跟政府官员交往。但这样做，对经济发展来说，无疑是一个非常大的问题。目前中国的经济发展，尤其需要政府官员和企业家的合作，通过两者的共同努力，才能真正渡过难关，在经济下行时期确保中国经济稳健发展。

在互联网时代，政商关系不能简单地看成是政府官员和企业家之间的私人关系。所谓“清”和“亲”，意味着政商之间能够很好地合作，同时这种合作是可监督、可公开的，而不是私下的、隐秘的交往关系。政府官员和企业家之间更重要的是各司其职，相互关心和帮助。企业是投资家的平台，政府不能插手企业的事务，但企业家和企业在公共领域的行为需要严格监管；而政府还可以进行服务性监管，让企业家和企业更加符合外在的公共领域的要求。企业家也可以通过公共平台，参与到政府的管理中。企业家可以从自己的亲身经历出发，花点时间研究法律和政策，包括法律和政策的执行，推进政府改革，促进相关法律和政策的改进和执行的改善。只有这样，政商关系才能真正走出不理想的境地，进入互联网时代真正的多元主体合作治理的时代。

（作者为中国人民大学公共政策研究院执行院长、教授、博导）

【参考文献】

①习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2015年。

责编/潘丽莉 美编/李祥峰