我国住房建设的库存化问题及供给侧改革

郁鸿元

摘要：对于我国房地产市场如何去库存化，中央经济工作会议明确提出了五种办法：一是让农民市民化（或让农民进城来消化当前过多的商品住宅）；二是鼓励投资者购买住房来出租，这样既可消化城市住房的库存，又可解决当前我国住房租赁市场不发达的问题；三是要求房地产企业改变住房销售模式，降低住房销售价格；四是提高房地产业的企业集中度，实现住房市场规模效应；五是取消过时房地产市场的行政性限制政策等。为此，完成中央经济工作会议提出的“去库存”任务，应按照“谁投资、谁负责”的市场经济原则，建立由房地产企业、政府、购房者共同承担“库存消化成本”的分担机制，加快深化户籍和住房制度改革，强化消费和供给端引导，扩大有效需求，分流转化部分供给，推动房地产市场持续健康发展。

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调，推进经济结构性改革，是贯彻落实党的十八届五中全会精神的一个重要举措。习近平总书记指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革；推进经济结构性改革，要针对突出问题、抓住关键点；要化解房地产库存，促进房地产业持续发展。同年12月下旬，中央经济工作会议明确了2016年经济五大任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。会议指出，化解房地产库存，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。要发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。要鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。要取消过时的限制性措施。

一、目前我国房地产市场状况

（一）截至2015年底的我国商品住房总库存

根据中国社科院的财经战略研究院、城市与竞争力研究中心日前联合发布的《中国住房发展报告（2015-2016年）》显示，截至2015年底，我国商品住房总库存预计达到39.96亿平方米。

根据相关统计数据，2015年1～9月底，我国开工城镇保障性安居工程685万套，根据“十二五”保障性住房规划要求，我国要开工建设3 600万套各类保障房和棚户区改造住房。据住建部的统计显示，2011～2014年，我国已开工3 230万套，加上2015年前9月的开工量，我国保障性安居工程总开工量已达到3 915万套，超额完成“十二五”规划要求。在当前世界经济复苏缓慢及我国经济增长传统动力减弱的背景下，保障房建设与棚户区改造形成的投资将成为我国经济增长的重要新动力之一。

我国房地产市场的周期性调整已从2013年下半年起就开始了，房地产市场经过十几年的快速发展，城市居民在2010年就已经达到户均一套住房的水平，现在的住房供求矛盾主要表现在少数一线城市。笔者认为，人口的周期决定了房地产业的周期，一般来说，20岁至50岁的人是买房子主力。但从2012年开始，我国的人口结构开始发生变化，国内15岁至59岁的居民人口开始出现了下降，到2014年，我国购买住房的人口出现净减少，随着这种人口结构的变化，我国房地产市场繁荣时代已经结束，房地产市场的周期性调整已经出现。再加上大量的中小城市人口向大中城市转移，而城市化进程又十分缓慢，这就使得我国房地产市场周期性调整更明显。

（二）房地产市场周期性调整的两大问题

受房地产市场周期性调整的影响，房地产市场还存在着两个方面的问题：一是商品房供需关系错配问题。从当前的房地产市场需求来看，主要集中在几个城市群，即以上海市为中心的长三角城市群和以深圳市为中心的珠三角城市群的主要城市的商品房需求十分旺盛，但这些城市，尤其是中心城市的土地供应却越来越捉襟见肘，导致这些城市的商品房去化周期小于合理水平，地价与房价上涨过快，出现了“商品房需求集中在一线城市与土地供给集中在三四线城市”的现象，产生了供需错位的矛盾。

二是房企与银行结盟推高房地价格问题。在经济下行的趋势下，商业银行提高了信贷风险控制的力度，减少了对民营企业的信贷投放力度，同时为了自身商业利益的考虑，商业银行增加了对国有控股企业的信贷规模。而国有控股企业却为了自身规模扩张的需要，有意愿利用银行的信贷资金进行投资，于是，商业银行与国有控股企业形成利益同盟，推高了地价和房价。根据不完全统计，2016年上半年，国内已出现了200多个地王案例，其中有近一半是国有控股企业所为。

（三）我国保障性住房建设的三大问题

据原住房和城乡建设部部长姜伟新在2011年10月向全国人大常委会报告城镇保障性住房建设情况时的发言，自我国保障性住房建设开工以来，就出现了“选址离城区较远、部分质量不过关、退出机制不完善”等三大问题。

问题之一——选址离城区较远。少数地方保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房内部空间结构不合理，影响了使用功能。

问题之二——部分质量不过关。有的地方一些保障性住房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用了不合格的建筑材料，存在质量安全隐患。

问题之三——退出机制不完善。家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足，核定有一定难度。一些地方出现了骗租、骗购的情况。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，群众意见很大。

而时隔近5年后，根据国家审计署的公告显示，多地审计结果暴露出了保障性住房建设中的新问题：十几万套建成的保障性住房“空置”，数以百亿元建设资金被闲置，数以万计的人员骗取保障房资格。保障房闲置的主要原因主要是：供需不匹配，实际需求并没那么多；配套设施不好，居民不愿住或不能住；与现行安居房政策不符，无法配置。

二、保障性住房建设中出现的边缘化问题

我们还需要对保障性住房的建设思路以及保障性住房建设中出现的边缘化问题深思考量。所谓的边缘化就是指向事物发展主流的反方向移动、变化的趋势，其结果将加剧差距和矛盾激化。保障性住房的边缘化是指特定类型的人群和住房在居住空间和社会空间里主动或被动地远离主流和中心的过程，我们把这样的居住空间和社会空间称之为双重边缘化。

（一）居住空间的边缘化

1.保障性住房建设基地普遍选址偏远

各地政府大规模开工建设的保障性住房都在市郊划定基地，从国内几个大城市的实际情况来看，保障性住房普遍存在建设规模大、远离市中心、社区基础差等问题。有些城市甚至明确提出将保障性住房基地置于废弃的工业用地和农田，以及洼地上、铁路旁等条件较差的区位。如上海市在总体规划中明确提出保障性住房宜在内、外环线之间选址建设。2009年，第一批开工建设的经济适用房全部位于外环线以外的远郊区，第二批选址的大型居住社区则被推向更远的新城和新市镇周边地区。又如北京市较早建成的经济适用房项目主要分布于丰台、昌平、石景山、大兴、房山、顺义等区，新建的经济适用房则主要分布在马坡、宋庄、石门营等地，均位于郊区或郊县。再如江苏省南京市的经济适用房全部位于主城区四周的远郊区，最远的龙潭社区与新街口直线距离达30公里以上。

2.区位偏远引发的实际问题

由于地处偏远和空间距离较长，存在着线路单一、服务标准低、交通费用和时间支出成本高、出行不便、就业机会减少等问题。此外，配套设施不完善也是选址偏远的大型保障性住房社区普遍存在的问题。

3.空间失配与福利损失

国外学者们对“空间失配假设”的研究证明：（1）工作机会与低收入阶层居住空间的分离，会造成通勤成本的提高和就业困难；（2）采用集中、规模化建造的公共住房会导致低收入群体的聚居，职住分离的矛盾进一步加剧；（3）低收入阶层在偏僻区位的聚居及其对公共交通的依赖，对自身的发展具有阻滞作用。国内学者们的研究同样表明了，保障性住房（包括中低价位商品房）向郊区迁移，可能造成居民工作地与居住地分离，即便居住条件得以改善，却牺牲了生活、就业、就学、出行等的便利度。在远未实现供需平衡的情况下，一些城市开始出现了保障性住房空置的现象。审计报告的调查也显示了，保障性对象入住意愿较低的保障房小区基本都处于距离中心城区较远的“基础设施薄弱，公共服务设施配套滞后”的地方。兼顾保障性住房的社会性及居民的总体福利，减少保障性住房搬迁后出行、就业、生活等方面出现的困难，实质上就是如何避免空间失配及由此造成的居民福利损失。

（二）社会空间的边缘化

1.加剧居住分异格局

采用集合住宅形式在郊区大批量建设保障性住房，实质上是城市社会空间在城市物质空间中的投射，并且必将通过这一过程将原本隐晦而模糊的心理认知转变为清晰的感官认知。保障性住房的居住主体大多为城市弱势群体，包括低收入者、下岗失业人员、病困家庭以及部分暂时性支出能力不足的人群。这群体在住房支出上存在临时或长期困难，无法依靠自身力量在市场上解决住房需求。与中心城区“中产阶层化”的流动方向相反，大规模聚居的低收入家庭和城市弱势群体退居城市边缘，居住分异的格局开始形成。在市场经济条件下，实力较强的群体占据优质资源和良好区位，弱势群体则主动或被动地被边缘化。城市低收入群体的人力资本积累速度、收入增长速度以及公共品消费水平都会更低，从而进一步加大收入差距并降低社会的流动性，给弱势群体带来显著的福利损失，而且在代际之间存在持续影响，弱势群体从标签化走向整体的边缘化。

2.阻滞阶层间的社会流动

空间分配的不公将导致社会资源和发展机会的分配不公，使弱势群体远离就业机会和社会公共服务程度较高的中心城区，从而使得与其他社会群体交流与融合的机会锐减，以致阻碍社会阶层间的沟通与融合，造成阶层间的流动困难。

3.激化社会矛盾

向郊区迁移的过程中，被保障群体原有的社会网络被打破，新的难以形成。原本可以通过系统自行组织消化的冲突和矛盾，从隐性的、局部的事件，将会逐步转变为显性的、群体性的分歧和对抗。

（三）及时调整改善的发展思路

通过对居住空间和社会空间的双重边缘化分析，各级政府在保障性住房的建设中要及时调整和改善保障性住房发展思路。笔者认为，一要及时立法，建立基本共识。遏制居住空间与社会空间的双重边缘化，对于帮助弱势群体家庭及其子女获得公平的教育、就业和享有社会服务的机会具有重要的战略意义。只有形成了政策目标层面的共识，才能进一步采取适宜的行动。二要科学制定规划，保障居民总体福利。双重边缘化不仅仅是城市空间规划范畴内的区位问题，更是建设和谐社会进程中的重大社会问题。保障性住房的规划格外需要强调人文关怀和社会公平，避免以经济效益作为决策的单一原则，避免以单纯的数量增长掩盖居住分异的短视行为。三要强化社区规划，促进居民融合。社区规划具有“自下而上”和“居民参与”的特点，在旧城更新与新区培育过程中可以发挥保护居住弱势群体、促进居住融合的积极作用。践行“以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建”的社区建设原则。

面对近年来各地保障性住房建设中已初露端倪的双重边缘化现象，若不及时采取科学、审慎的策略加以遏止，将为我国城市功能、乃至社会发展埋下隐忧。

三、房地产的去库存化问题

对于我国房地产市场如何去库存化，中央经济工作会议明确提出了五种办法：一是让农民市民化（或让农民进城来消化当前过多的商品住宅）；二是鼓励投资者购买住房来出租，这样既可消化城市住房的库存，又可解决当前我国住房租赁市场不发达的问题；三是要求房地产企业改变住房销售模式，降低住房销售价格；四是提高房地产业的企业集中度，实现住房市场规模效应；五是取消过时房地产市场的行政性限制政策等。

（一）先决要解决相对应的三个问题

上述房地产新政，最有新意的可能是三个方面。笔者认为，要达到房地产去库存化的目标，必须随之而解决相对应的问题。

1.农民的市民化

农民的市民化和加快农民的城市化进程是增加当前住房需求最好的途径与方式。但是，就目前的情况来看，农民进不了城，不能市民化，并非仅是因为需要落户政策、就业政策、教育政策等配套政策积极跟进的问题，更为重要的是农民进城、农民市民化，农民有没有进入城市购买住房的能力问题。如果农民没有在就业的城市购买住房的支付能力，连最基本的生存条件都无法满足，那么农民市民化就难以实现。当然，政府也可以把目前库存高的三四线城市的住房购买下来，全部以低价或以福利分房的方式配置给农民，让农民市民化。但是这里需要解决两个问题：一是农民进入城市的市民化过程，是让农民自由迁移，还是政府给予计划安排？如果政府给予计划安排，把农民安排到那些经济条件差、没有就业机会的城市来消化住房库存，农民是否会愿意？如果让农民自由迁移，政府就不会给予住房配置。二是即使政府可以有计划地让进城的农民配置住房，则购房资金何来？即使政府帮助农民出首付，则农民还按揭贷款的能力也不确定，这需要农民的稳定就业来保证。在这种情况下，金融机构（或银行）是否有意愿贷款给农民？

所以，要让农民进城、在就业所在地市民化，并成为住房市场最大的需求者，关键的问题就在于政府能否让农民所在就业机会多城市的房价回归到理性的水平，只有这样农民才可能真正的市民化，并让他们真正进入就业所在的城市。这样农民才有动力在这些城市购买住房或是租房，不仅这些城市的住房库存化问题可以化解，也能够让我国的房地产市场真正走向持续发展之路。

2.鼓励住房投资者购买住房出租

政府已经开始把住房租赁市场的问题提上议事日程。让更多的投资者进入住房市场购买住房再用于住房租赁，这种设想当然是好的，它是消化当前不少城市过高的住房库存的有效途径。但是，要让我国的住房租赁市场健康发展起来，需要解决投资和投机的区别问题。通过什么样的房地产政策来界定这些投资者购买的住房是投资并用于租赁而不用于房地产的投机炒作。如果没有有效的房地产税收政策进行限制，只是用优惠政策让购买者进入市场购买住房，那么购买者既可以把所购买的住房用于投资也可用于投机。如果住房用于投机，那么房地产市场的价格将继续推高。在这种情况下，不仅房地产市场的泡沫会继续吹大，而且过高的房价也将成为农民市民化、农民进城的最大障碍。

3.要求房地产企业降低房价

要求房地产企业改变住房销售模式，降低住房销售价格。这项政策是一般性的原则，这是“由市场决定？还是由政府来决定？”，在此没有明确。如果是由市场来决定，政府如何要求房地产企业让其交易的住房价格下降？同时政府既对住房市场供求关系不知，又难以确定住房价格。如果房地产市场的住房价格是由政府来决定，则政府如何定价？倘若定价过低，房地产企业亏损由谁来承担？倘若政府包底，一来增加了地方财政的负担，二来是否会出现房地产企业和有关部门合谋向政府获取更多的补偿？

当前房地产市场的让利在三四线城市已经意义不大，因为在这些城市，房价本身就不高，房地产企业的利润也很少。让房地产企业让利的地方主要是那些高房价的地方，但是在这些高房价的城市，就不存在去库存化的问题，只有促使地方政府、房地产企业、住房投资者让利，才能真正去库存化，目的是让新政向三四线城市延伸，从而形成全国性的住房价格下降。

（二）去库存的关键是把握好三个“精准”

李克强总理在政府工作报告中指出，要完善支持政策、适应住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存。要做到“因城施策”、真正把去库存纳入到加快推进新型城镇化的大框架之下，关键是要把握好以下三个“精准”。

1.去库存区域要精准

在我国商品房库存中，超过70%集中在三四线城市，去库存压力区域分化明显。一线城市和部分热点城市因集聚着大量优质和稀缺资源，虹吸效应依然强大、规模化扩张内在冲动依然存在，住房仍呈供不应求态势，基本不存在去库存问题。对三四线城市来说，尤其中小城市和特色小城镇，是未来新型城镇化的主攻方向，也是落实“十三五”时期“三个1亿人”城镇化的主要阵地。三四线城市要充分利用去库存契机，通过降价让利、补贴等必要鼓励措施加快去库存进程，抓住一线和热点城市人口、资源与产业外溢的有利时机，充分用好用足国家“人地钱”挂钩政策发展壮大。这不仅符合本地长远利益，也符合国家新型城镇化根本目标。

2.去库存目标人群要精准

当前，我国正处于户籍人口城镇化率30%～70%的快速发展区间，农业转移人口潜在住房需求巨大。住房消费政策的一系列调整旨在鼓励自住型住房需求，但仍限制投资投机。房地产回归居住属性、释放被过度挤占的资源，给创业创新提供更多空间，是新常态下我国经济转型升级之需；同时，投资投机导致房价过快上涨吸走了大量居民财富，对居民消费产生了巨大的挤出效应。因此，去库存要紧紧定位于满足刚需和改善性需求。“十三五”期间“三个1亿人”城镇化目标人群，再加上有自住型需求的现有城镇户籍人口，这就是去库存的目标群体。

3.去库存金融支持要精准

房子是老百姓消费规模最大的单项商品，金融支持是落实去库存的重要保障，包括降低首付比例、减免税费和利率优惠等措施，甚至政府直接给予购房补贴，有效满足和激活潜在需求、促进市场供需平衡。这些金融支持还可根据区域库存具体情况采取差异化措施因城施策，风险可测可控。

供给侧结构性改革可以看成我国经济的生产能力的一个飞跃，其主要目的是经济结构的升级。而房地产去库存作为供给侧结构性改革中的关键一环，是不可缺少的。房地产行业作为我国重要的经济支柱之一，也同样出现了产业结构的问题，现如今我国楼市最重要的问题就是库存过剩，因此，房地产供给侧改革是适应新形势的主动选择。

四、去库存化的对策建议

房地产库存过剩，主要是在高房价的刺激下，房地产开发商大规模开发建设以及地方政府受益于土地财政的推波助澜。然而，房价过高使得有购买能力的有效需求的却明显不足，房地产市场出现了严重供过于求的局面。完成中央经济工作会议提出的“去库存”任务，应按照“谁投资、谁负责”的市场经济原则，建立由房地产企业、政府、购房者共同承担“库存消化成本”的分担机制，加快深化户籍和住房制度改革，强化消费和供给端引导，扩大有效需求，分流转化部分供给，推动房地产市场持续健康发展。

（一）加强土地供应管控

各地区应根据本地商品房库存数量，科学制定今后土地供应计划，合理确定土地供应结构和投放数量。库存量大、去化周期长的三四线城市，严控或暂停土地供应，特别是一些城市商业用房库存去化周期长的，要暂停商业用地出让。

（二）引导降低商品住房价格

明确去库存的成本分担机制，营造主要依靠市场去库存的可预期环境，结合现金流和资金链紧张的倒逼压力，促使房地产企业主动降价销售。税收优惠要与降价销售挂钩，增强房地产企业降价销售的积极性。应加快清理税费等推高房价的各种不合理政策措施，并研究通过适当降低地价推动房价回落的政策措施。

（三）培育新市民住房需求

除极少数超大城市外，全面实施农民工落户、居住证管理等户籍制度改革，支持农民工进城落户，加快农民工市民化进程，培育潜在购房需求。研究将农民的户口变动与“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）脱钩，调动农民进城落户的积极性。完善住房按揭贷款利息抵扣个人所得税政策，降低购房资金成本，激活购房投资需求。推动房地产政策回归以市场为主导，逐步清理和取消部分特殊时期采取的限贷限购等行政性措施。

（四）用好用足住房公积金

通过放宽住房公积金提取条件、落实住房公积金异地贷款操作、提高住房公积金个人住房贷款实际额度等。扩大住房公积金制度范围，逐步将符合条件的农民工和个体工商户纳入住房公积金制度覆盖范围。允许发行住房公积金个人住房贷款支持证券，提高住房公积金资金流动性。

（五）加快住房保障方式转变

提高棚改货币化安置比例，积极推进政府组织棚改居民购买商品房安置方式。也可采取政府集中购买在建或已建成普通商品住房作为棚户区改造安置房。支持从租赁市场筹集公共租赁房房源，把适合作为公租房或者经过改造符合公租房条件的存量商品房，转为公共租赁住房。推行公租房保障货币化，鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。将符合条件的非户籍常住人口纳入公租房保障范围。

（六）推动发展住房租赁市场

建立购租并举的住房制度，推动房屋租赁市场规模化、专业化发展。搭建住房租赁信息政府服务平台，提供高效、准确、便捷的信息服务。规范房屋租赁市场，保护房屋租赁当事人的合法权益。鼓励自然人和各类机构投资购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者。支持房地产企业改变经营方式，将其持有房源向社会出租，从单一的开发销售向租售并举模式转变。

（七）推动房地产企业转型升级

鼓励房地产企业推动产品创新，提升产品品质，宏观上增加项目的宜居宜业性，微观上注重楼盘细节，改善配套环境，适应市民多元化、个性化需求。推进房地产企业兼并重组，提高产业集中度，引导品牌好实力强的房企“接盘”，增强风险抵御能力。

（八）强化房地产市场监管

深化房地产市场分析研判，建立房地产市场监管信息平台，及时掌握市场动态。加大对房地产企业资金链风险排查力度，高度关注重点地区和重点企业，防范金融风险。严厉处罚恶意拖欠工程款和闲置现象，让房地产企业不能违约、不敢违约。

责任编辑：张 炜