城管：尴尬的执法者

刘晓桦

北京街头的胡同里，城管张队与无照营业的摊煎饼小贩“灯罩儿”发生争执。只听张队说“撵过你多少回了”，“灯罩儿”回“我也不是故意的”。在采取强制登记保存的过程中，“灯罩儿”推搡了城管队员，撞坏了执法车，张队恼羞成怒，抬手就给了“灯罩儿”一耳光，而其余的城管队员则是呵斥并阻止围观群众拍照录像。电影《老炮儿》的这一情节，在现实新闻中层出不穷，“暴力执法”、“殴打小贩”，将城管推向了舆论的风口浪尖，成为了最尴尬的执法者。

小贩眼中的城管

从初中辍学起就开始在学校附近卖早点的李刚（化名），说起与城管的“游击战”时，显得颇为老道。“早在撵街的来之前，就有人通知咱了。”李刚指了指摊子上的对讲机笑着说。原来他与周边的小贩早就约定好了，只要有人发现城管执法车，就及时用对讲机通知大家，以便大家隐藏躲避，等城管一走，再把东西摆出来。

李刚告诉《经济》记者，早期时城管执法过于“简单粗暴”，对摊贩轻则怒骂呵斥，重则拳打脚踢。近年来随着关注度的提高，虽然其中仍有一些不按规则办事的人，但城管人员总体的素质提高了不少，执法也文明了许多，更多的时候是跟摊贩讲道理，劝说摊贩配合工作。

李刚也曾被城管暂扣过工具，但他没有恼怒，也没有和城管发生冲突。“城管也是执行任务而已，更何况是自己违规经营，不占理的。”

不过，也有人对城管成见很深。小赵2014年就举家来到北京，为了赚钱养家，她跟丈夫购置了一套烧烤工具在路边卖烤鱿鱼。但由于小赵的摊位处于自行车道的拐角处，前面就是十字路口，所以经常会受到城管的“关照”，由于来不及收摊离开，烧烤架被多次收走，小赵对此颇有微词。但当记者询问小赵，是否意识到这是违规经营，而且妨碍了交通安全时，她却置若罔闻。

城管眼中的自己

“无门店的流动商贩既无证照又不卫生，是基层城管遇到的最为突出、最为普遍、最为严重的现实难题，尤其是无证商贩中大部分从事餐饮类，在食品安全方面有很大的隐患。”吉林市城市管理行政执法局人员张平（化名）告诉记者，相关法律、法规的难以及时到位，给城管执法带来了很大的阻力。2015年住建部规定的城管执法的职责范围中，包括37个大项近400项职责，涉及工商、交管、住建、市政等多个部门，但在实际工作中，联合执法很难实现，城管部门只能孤军奋战。

在张平的执法生涯中，碰到的多是为生活所迫而违规经营的商贩，当然也有为获取更大利益的。对于前者，当地的城管局在早市、日市、夜市中或者不影响他人出行的胡同里，都设有一定数量的免费摊位供其使用，但多数商贩还是更愿意将摊位摆在人来人往的街道上。对此，城管队员一般会采取劝阻的办法，在多次劝阻无效后，就采取帮其找市场、找经营场所的办法解决。“现在我们是把执法变成了服务。”张平表示，在采取强制措施前都会先做好预案，进行说服教育并下达法律文书，经过这些程序一般不会发生暴力事件。

将没收的东西中饱私囊也是引发争执的原因之一。张平称这是一种误解，城管没有没收的权力，而是将违规经营工具暂扣后下达暂扣单，再将其存放到指定地点，通知商贩去相关部门交过罚款后领取。对于大多数违规的商贩，城管队员通常采取说服教育的方法，让其签订不再违章保证书后放行，只有极少数会按照相关的法律法规对其进行罚款处理。

为了拉近与小贩的距离，城管也屡有创新。武汉城管的“微笑执法”、南京城管的“围观执法”等在互联网上红极一时，但张平认为这只是权宜之计、无奈之举，他们也采取过柔性执法，成立过女子轻骑执法队，因为在实际执法的过程中，经常会受到商贩和一些看热闹人群的阻止和影响，只好用一些特殊的办法来解决，但还是治标不治本。

尴尬的位置

城管是政府部门的执法者，象征着公权力，而被执法者多为社会底层人员，是人们眼中的“弱势群体”，所以当城管与小贩发生争执时，人们往往更偏向于相对较弱的一方，再加上舆论的发酵，就更容易把注意力放在城管执法的行为上，而忽略了城管执法本身的合法性。

在张平看来，城管一直处在一个尴尬的位置，对于违章占道的流动商贩，若是严加管理，则会让人觉得不人性；若是置之不理，则会让人觉得城管不作为。“十几年前流动商贩看到城管会心虚，会主动收摊，现在劝都劝不走，有时还会挨骂，我们也不会和他们计较。”张平说。

当然，在具体执法过程中，城管部门的职能、文化素质水平和业务水平也需要进一步明确和提高。北京市丰台区城市管理综合行政执法监察局的工作人员告诉记者，之前作为住建委的执法部门时，城管相当于工商执法或劳动监察，但后来拆分出来以后，职能就有些混乱了。

2015年年底，城管部门又重新回归到了住建部门，对此，住建部也印发了《关于设立城市管理监督局的通知》，明确设置“城市管理监督局”，并由该局负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住建领域重大案件等。同时，今年8月20日还发布了《城市管理执法办法（征求意见稿）》，明确了城市管理执法的行政处罚权范围，并对城管执法权限做出规定，使城管机构更加规范。

这一切都是为了让城管和小贩之间，多一些包容和理解，少一些矛盾和冲突。