搭建精准扶贫的法治屏障

张星

【摘要】精准扶贫效果会受到诸多因素的影响，这些影响因素包括尚未建立起完善的社会组织参与扶贫机制、扶贫分工不明确以及现行扶贫制度存在一定的弊端等。为了最大程度地发挥精准扶贫模式的扶贫效果，我们既要构建健全的保障制度体系，保证监管机制与责任追究机制落实到位，又要加强政府与社会组织的合作力度，以便尽快实现脱贫致富，共同奔向小康社会。

【关键词】精准扶贫 扶贫模式 社会组织 合作 【中图分类号】D922 【文献标识码】A

我国扶贫模式以政府为主导

目前，我国主要实行以政府为主导的扶贫模式，可是这一扶贫模式与我国的具体国情不太适应，同时也违背了比例性原则，导致扶贫效果不明显。之所以造成这种局面，主要包括三个方面的原因：一是政府正在朝着服务型政府的方向转变，但是政府的精力总归有一定的限度，中国当前为发展中国家，政府如果将全部精力放在扶贫工作上，那么其他领域的工作效果必然受到影响。二是政府在扶贫工作中投入很大，耗费大量的资金成本和人力成本，但由于扶贫工作环节繁多，程序复杂，导致了扶贫工作效率不高。三是尽管政府针对扶贫工作的开展制定了专门的计划和方案，可是面对复杂的扶贫状况，政府的扶贫计划和方案却不够灵活，与精准扶贫的实际工作要求相差很大。

从扶贫方式来分析，政府利用自身力量为贫困地区居民提供帮助，如使贫困居民了解更多的旅游开发知识，为开发旅游资源提供资金支持等，一定程度上缓解了贫困现象，但由于政府精力不足，能力有限，旅游扶贫开发的后续工作往往难以到位。为此，引导社会组织的参与将改善这一情况，采取政府与社会组织合作的开发模式使得市场引导与市场开发有效结合。对政府来说，一定要为贫困居民提供扶贫支持，激发贫困居民的脱贫积极性，而对社会组织来说，往往具有更好的市场感悟能力，这是政府所不具备的。

当前扶贫实践的合法性评析

扶贫工程具有最大合法性。2011年末，全世界生活在极端贫困状态下的人口仍然有10亿之多，可见全球人类面对的最重要问题仍然是摆脱贫困。中国是一个发展中国家，在当前社会条件下更需要集中精力应对贫困问题。消除贫困，促进社会公平，保障基本人权已经被写入我国宪法中，如“国家尊重和保障人权”，再如“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”等。不仅如此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》对摆脱贫困问题做了更加具体的规定，切实解决与人民群众基本利益相关的问题，提高社会公共服务能力，改善人民群众生存状态，提高对贫困地区、边疆地区、民族地区的转移支付力度。继续打好脱贫攻坚战，开展精准扶贫工程，实现精准脱贫，将贫困家庭划分为不同的类型，实施不同的扶贫政策，为留守妇女、儿童、老人提供更多的关爱服务。显而易见，我国目前扶贫工作的难度依然很大，我们应该因地制宜转变扶贫方式，探索与我国国情相适应的扶贫模式，采用灵活多样化扶贫的手段。

国家扶贫模式具有常规的合法性。我国最高人民法院赋予了各级政府积极开展扶贫工作的职能。2015年11月，随着中共中央政治局会议的召开，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》经审议后正式通过，该决定提出扶贫工作必须在党的领导下，中央与省级政府要积极承担起统筹责任，做好调控工作，市县级政府要落实到位，勇于承担脱贫攻坚责任。从国际扶贫经验来看，其他国家也高度重视扶贫工作，并在扶贫过程中采用与我国类似的扶贫模式。举例来说，美国政府曾经在全国范围内掀起“反贫困运动”，并通过加强立法来推动扶贫工作的开展，美国接连颁布了《阿巴拉契亚地区发展法》与《公共工程经济开发法案》两部法律，目的是从法律上明确政府职责，督促政府在基础设施建设领域加大投资，提高落后地区的经济发展水平，同时还要尽力为贫困地区提供更多的就业机会。英国也重视开展扶贫工作，不仅设立了以社会保障为核心的反贫困制度，而且还颁布实施了与反贫困相关的法律文件，明确了国家在扶贫工作中的重要职责，要求国家通过增强社会保障水平等手段消除贫困。

社会组织扶贫模式面临法律障碍。关于社会组织，不同地区对其理解和认识并不相同。美国将社会组织称之为“非营利组织”，英国和德国将其称之为“公共慈善组织”和“志愿组织”，法国的“基金组织”便是社会组织，而在日本，则统一将社会组织称之为“公益法人”。我国有“非政府组织”和“民间组织”两种说法，这两个概念可以互相替换。我国关于社会组织参与扶贫工程的法律并不完善，也缺乏这样的社会组织。举例来说，由于法律没有针对社会组织的产生做出明确的规定，导致社会组织的准入条件很低，使优秀的社会组织中也混杂了很多不好的社会组织，再加上管理落后，监督力度不够，导致部分社会组织财务混乱，甚至出现“空壳组织”，这必然会影响到社会组织在扶贫工程中的参与程度。

公私合作模式的法律缺失。西方国家在20世纪针对公共事业建设颁布了一些法律文件，有效推动了公私合作的开展，取得了明显的改革成效。我国在这一领域也取得了很大进步，但是从整体来看，公私合作领域的各项工作主要是以相关政策指导来开展的，缺乏较为专门的法律文件，因此当合作开展、合作监管等环节出现纠纷的时候，常常会出现无法可依的局面。总之，我国公私合作领域缺乏完善的法律体系，立法工作有待加强。

我国精准扶贫模式的法律保障

我们应重视立法建设，颁布实施与扶贫工作相关的法律法规以及政策措施，保证我国扶贫工作有法可依。

贯彻依法治国战略，实现扶贫工程法治化。根据我国宪法规定，社会扶贫组织的主体地位应合法化。国家法律使社会组织拥有正当的扶贫开发职能，并与政府构建起新型合作关系。特别是在打造信息平台、创建公益品牌等领域，社会组织的作用是政府无法替代的，它能有效促进资源的整合，实现信息共享，使扶贫工作快速步入正轨，并取得显著的扶贫效果。我国要完成构建法治社会的重要目标，必须坚持依法扶贫，在扶贫工作中树立法治指导思想。

保证社会组织参与扶贫的合法性。面对精准扶贫的艰巨任务，我们更需要社会组织的参与和支持，但目前为止，我国仍然没有在法律上明确社会组织在扶贫工程中的地位。具体来讲，我们首先应从法律上赋予社会组织参与扶贫的合法地位，还要制定详细的准入标准，建立起健全的运行机制以及监管机制，保证社会组织能够合法、规范地参与到扶贫开发工作中。

积极推进公私合作扶贫模式。我们从字面上来分析“精准扶贫”，“精”包含了“千挑万选”的意思，而“准”则显示出“水平”的含义，两个字被置于天平的两端，有“精”才有“准”，缺少任何一个方面，天平都会失去平衡。政府在扶贫工作中主要起到宏观调控的作用，很难具体深入到扶贫开发工作的每一个细节。与政府职能相比，社会组织的职能更加具体，它从社会中来，对社会有更深刻的了解，它能深入到扶贫开发的细微领域，使扶贫开发工作取得更好的成效。

加大社会组织扶贫的监管力度，建立完善的责任追究机制。社会组织灵活度高，同时也较为分散。因此，如果没有完善的法律追究制度，监管力度不够，可能会对扶贫开发的成效造成不良影响，甚至可能会使国家财产遭受巨大损失。为了保证社会组织规范地参与到扶贫工作中，政府与社会组织应以合同形式确立社会组织的责任，使社会组织的每一个行为都处于严格的监管之下。

（作者单位：呼伦贝尔学院法学院）

【参考文献】

①王兆峰：《民族地区旅游扶贫研究》，北京：中国社会科学出版，2011年。

②左常升：《国际减贫理论与前沿问题》，北京：中国农业出版社，2013年。

责编/王坤娜 孙垚（见习）

美编/杨玲玲