浅论“小金库”的产生和防治

文晓明

浅论“小金库”的产生和防治

文晓明

本文结合当前形势，归纳“小金库”应遵循的基本要素，通过对实务中产生“小金库”的现实根源进行分析，探讨巩固和完善“小金库”防治工作的长效机制。

“小金库” 防治 长效机制

“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。揭开小金库温情的面纱，小金库实质上是一种非法获取和侵占，本质上是一种舞弊行为。多年来，尽管有关部门三令五申不准设小金库，各相关单位也作了种种努力，但事实上有意或无心的小金库形式仍然屡禁不止。它不仅侵蚀了国家财政收入，导致国有资产流失，滋生违纪违法腐败行为，影响单位正常工作，也给涉事人以巨大的从业风险甚至无可挽回的惨痛教训。

一、如何准确认定“小金库”

小金库认定的关键，需要聚焦在资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这里的账簿必须是本单位的法定会计账簿。对于纳入关联企业或者下属单位的会计账簿，或者不纳入本单位法定的会计总账、明细账、日记账等的资金及其形成的资产，都应当认定为小金库。可见，准确认定小金库需要遵循三个基本要素：一是主体正确。记账主体是否符合规定，是否列入正确的核算单位，各单位是否独立完整核算自身的业务事项。二是账簿合法。账簿形式是否符合规定，是否列入符合规定的财务部门设立的会计账簿。三是内容真实。核算内容是否符合规定，是否真实准确地列入账簿，是否如实核算反映各项经济业务。

二、“小金库”产生的根源

（一）主观故意形成的小金库

有意为之形成的小金库性质更为严重。主要是相关人员在思想上的忽视和放任，自律性及法纪性不强，导致内控制度流于形式，单位缺乏有效监督问责，为内部小金库的滋生提供了便利。比如有意将收取的保证金、押金、罚款等不按规定入账，长期交由个人保管，隐瞒套取资金；虚列采购成本、业务外包成本、研究费、开发费、业务招待费、会议费、广告宣传费、薪酬福利等成本费用；有意将已报销但未实际使用的款项预寄存于宾馆、酒店；有意违反规定二次分配绩效工资和奖金；将对外业务合作中对方给予的实物补偿、现金、有价证券或通过报销方式取得的回报不按规定及时入账；通过第三方支付机构账户虚列成本费用等均是主观故意行为。

（二）违规操作形成的小金库

由于单位或相关人员控制意识相对薄弱，思想上疏于防范，经办人员不遵守岗位操作手册或违反管理规定办理业务活动，导致小金库产生。比如在单位经营生产管理活动中，领用的各类有价卡、有价券、宣传品、备品备料等结余物资，未在规定时间内及时办理退库，因长期滞留帐外或处于失控状态形成小金库；将政府奖励给单位的资金、社会捐赠、代扣代缴个人所得税手续费返还、境外企业和中外合资企业我方人员劳务费用结余等，不计入会计账簿，形成小金库。以上情形往往体现为经办人员没有强烈的制度意识，对制度不熟悉、不遵守或业务技能欠缺等原因而形成了事实小金库。

（三）现实压力形成的小金库

由于外部环境原因或者管理需要，将一些需要压降的预算项目进行削减，造成基层单位正常预算经费不足，加之没有快速转变传统管理的路径，就很容易出现虚列成本等小金库，比较典型的如虚列其他成本解决广告宣传费、业务招待费、各类摊派赞助等经费缺口。另一种情况就是企业转型或新业务引入期，因为业务和财务缺乏密切配合，一些新兴业务的商业规则、结算方式以及支付流程正处于快速转变和渐次形成的过程。例如，一些新兴金融类或支付类业务，在营销返利、酬金结算、红包返现等领域，由于行业同时处于探索创新阶段，外部监管相对滞后，也可能成为小金库产生的新领域。

（四）处罚不力导致的小金库

绝大多数单位治理小金库都立场鲜明，态度坚决，并且能够采取有力的防治措施，取得阶段性成效。但实务中，由于这样或那样的原因导致的“犯规”行为，管理者往往考虑到单位声誉、避免绩效考核、保护职员等，对小金库形成的主客观原因作综合考量，其结果就有可能大事化小、小事化了，导致对小金库的处理处罚力度避重就轻，降低了应有的警示效果，为更多小金库的滋生提供了负面的现实参照。

一般而言，小金库的产生需要有压力、接触资源的机会和合理化借口三要素结合，就如火的燃烧需要氧气、燃料和热度一样。管理者、业务经办人员往往身在当局，通常只注重自身利益，忽略了组织和他人的利益，以及隐性成本、远期成本，在承受工作考核压力、有机会接触资源的同时使一切行为看似合理化，这时小金库就很容易产生。

三、如何防治“小金库”

（一）强化宣传教育，营造良好的治理氛围

要加强对各级领导干部和从业人员的宣传教育，做到警钟长鸣，筑牢红线意识。要普及财经法律、法规、税法等法制教育，增强法律意识，可以通过宣传栏、宣传片、邮件、短信等方式让大家明白小金库的危害和法律后果，心存敬畏。如针对主观故意为之的典型案例，要强化财务知识宣讲培训和通报警示，认真组织学习有关防治小金库的禁令和举措，引导从业人员从思想认识上高度重视，时刻绷紧思想防线，做到不能为、不敢为、不想为。针对不同培训对象要设计不同的培训课件，重点介绍和培训小金库的表现形式、防治方法和管理要求，定期通报典型案例及处理结果，引导大家主动提升遵守财务制度的能力。文化建设层面，要努力营造风清气正的氛围，增强从业人员的廉耻感、正义感和道德感，通过与关键岗位人员签订廉洁从业承诺书，筑牢预防小金库的制度防线。

（二）完善内部控制

以《会计法》《企业财务准则》为基本遵循，严格遵守各类财经制度要求，从全面预算、资金管理、资产管理以及会计核算等方面，将财务管理和业务管理进行更加精细化的结合，强调内部控制制度的建立完善和不折不扣的执行，真正做到用制度管人、按制度办事。重点强化财务报账稽核，加强对风险易发、存在小金库隐患项目的审核，通过建立内部控制权限、事前和事权审批制度，补充细节审批信息内容，明确报销事项经办人、审核人、审批人的各层级责任并加以重点防范。财务部门要严格审核费用发生的真实性，对不符合规定的申请不予报销。对制度理解不深、操作不规范等问题，要加大岗位培训，完善岗位职责梳理描述，持续提高从业人员的业务能力，通过过程管控和结果评价形成多层级责权利匹配的考评体系，适时通过多种方式进行监督检查。通常情况下更需要持续完善信息控制系统，减少人工操作和人为判断的工作量，逐步形成有法可依、有章可循的健全、完善的内控制度体系。

（三）疏堵结合，“开前门、关后门”

在制订政策或规章制度时，既要坚持原则性和导向性，也需要合理考虑实务的复杂性和多样性，拓宽费用列支渠道，减少不必要的违规行为。要积极持续地制订“开前门”政策，针对基层单位反映强烈的难点、热点问题，及时修订内控、预算、核算、业务规则等制度，出台一些操作性强的办法和举措，让政策更接地气。要务实地培训与经济业务相关的成本费用列支范围、列支渠道和列支标准，变“堵”为“疏”，引导基层单位用好“关后门、开前门”政策，减少人为变通和变相处理的可能，避免一边倒。

（四）持续开展监督检查

政策导向，要突出专项治理、自查自纠与财务监督检查相结合。对自主查出的问题可以从轻、减轻或免于处理，并作为今后纪检监察部门等处理举报线索的已核查事项，减少干部员工对小金库避而远之或谈之色变的畏惧心理，对瞒报漏报或之后再发现发生的小金库问题，应当明确将按相关规定严肃处理。外部监管要借用主管部门、中介机构或同业交叉检查等，进行重点宣贯和隐患排查，各类检查之间也要做好协调配合，对政策规定、工作方案、执行落实、案件移送等情况及时沟通，建立起运转顺畅、配合有力的协同机制。单位内部，要将小金库检查纳入年度业务、财务检查及内部控制评估的重点内容，形成常态化工作机制，单位还应结合自身实际，针对小金库高发频发的领域、环节和岗位，做好自查自纠、查漏补缺和整改完善工作，确保不留空白。

（五）加大查处力度，建立惩治机制

单位要旗帜鲜明地对小金库零容忍，将“不得设立和使用小金库”纳入廉洁承诺书。对发现的小金库，应当严肃追究相关责任人责任，并在业绩考评时予以扣分，可以通过“一票否决”机制，筑牢红线意识。例如，有的单位在小金库治理中明确，凡发现利用职权擅自设立小金库行为的，都坚持“先免后查再处理”的原则，取得了明显的治理成效。查处力度上，需要保持政策的连贯，适当体现力度、紧趋严的态势。只有加大对极少数典型案例的惩治力度，才能时刻高悬达摩克利斯之剑，做到以儆效尤，警钟长鸣。

（六）正风肃纪，齐抓共管

单位管理者要强化使命意识和责任意识，从对干部员工真爱严管的角度积极推进小金库防治工作。强化防治小金库的组织领导工作，形成各级单位、各个部门分级负责、分口把关、逐级落实的工作责任体系。同时，也要重视借用群众力量提升单位全员防范意识，营造强有力的群众监督氛围。小金库具有隐蔽性强、复杂多样的特点，虽然可以通过突击盘存、收入核实、支出追查、延伸检查等多种检查手段予以查明，但仍然不容易直接从账面上发现，内部知情者举报更是行之有效的途径之一。因此，完全可以动用群众力量，鼓励群众树立正气，大胆举报违法行为，形成群防群治的局面。

小金库防治工作是一面镜子，其治理的好坏往往能够得见单位内部控制体系建设的优劣，并为客观准确地评价一个单位的内部控制水平提供有价值的参考依据。但是，小金库的防治不可能一蹴而就、一劳永逸，其治理过程与单位内外部环境、体制机制、职业素养等因素息息相关，必将是一个不断提高、渐近完善的持久的过程。为此，需要管理者态度坚定，持之以恒，努力将小金库现象控制在最小范围，还社会和单位一片净土。

（作者单位为中国电信股份有限公司阿坝分公司）

［1］ 郭瑛.浅谈企业加强内部控制防治“小金库”的几点对策［J］.会计之友，2011 （8）.

［2］ 李秋芹.国有企业“小金库”审计策略和方法研究［J］.企业导报，2012（19）.

［3］ 林惠.建立防治“小金库”长效机制探析［J］.财政监督，2010（2）.