基于政策文本计量的中小企业政策体系研究

赵 勇，赵筱媛

(1.中国农业大学图书馆，北京 100193；2.中国科学技术信息研究所，北京 100038)



基于政策文本计量的中小企业政策体系研究

赵 勇1，2，赵筱媛2

(1.中国农业大学图书馆，北京 100193；2.中国科学技术信息研究所，北京 100038)

基于中小企业政策的分类体系，对1949—2015年以来829份国家层面中小企业政策文本进行计量和内容分析的结果表明：中小企业政策数量呈阶段性增长趋势，政策体系随市场经济的逐步健全不断完善，政策支持手段在不断多样化和创新化，政策制定的依据更加科学合理，政策的连续性更加明显。同时政策也存在“政出多门”与“政策空缺”问题并存、普适性政策较多、专用性政策较少等问题。

中小企业政策；政策文本计量；政策内容分析

近年来，以政策文本为对象，采用定量分析的方法对政策布局及内容特点进行分析，体现了文献计量学、情报研究与公共管理理论方法的融合，为政策研究提供了新的视角[1-3]，有利于从定量化角度解决定性问题，从整体上把握和探知政策逻辑和战略取向[4]。本文即采用政策文本计量分析的方法，通过搜集整理1949—2015年国家层面颁布的中小企业政策，形成较为全面的分析数据集，重点量化分析了中小企业政策的类别特征、发文主体分布、发文依据及政策演变规律，进而剖析了中小企业政策存在的主要问题，在此基础上提出对未来发展中小企业的政策建议。

1 数据及方法

1.1 政策文本收集

为了准确和尽可能全面地收集到新中国成立以来国家层面涉及中小企业发展的相关政策，本研究采取了以下收集策略：一是通过重点机构检索。在国务院及各部委的官方网站上，以“中小企业”或“小微企业”或“小企业”为检索词，对中小企业的专用性政策进行检索。二是通过重点数据库检索。利用清华大学“中国政府文献中心”的政策数据库(1949—2015)，在政策全文中，以“中小企业”或“小微企业”或“小企业”为检索词，对中小企业的通用性政策进行检索。三是通过重点文献检索。抽取工业和信息化部中小企业促进中心历年发布的《中国中小企业发展报告》中涉及的中小企业发展的相关政策，对已检索政策进行补充。最终，本研究获得829项中小企业的相关政策，包括141项专用政策和688项通用政策。

1.2 政策文本整理

本研究采用“文献管理方法”，对收集到的中小企业相关政策进行清洗、组织和整理。首先，下载并保存政策文件的全文，按照时间顺序将政策文件进行编号；其次，提取政策文件中的核心信息，包括政策名称、颁布日期、颁布机构、实施日期、发文号、政策依据等，以列表的形式进行组织；最后，对政策颁布机构名称进行标准化处理，主要是按照国务院机构的变迁过程，将原颁布政策的机构统一归并至现行机构。

1.3 政策文本分类与标引加工

本研究根据中小企业政策的内容，同时参考工业和信息化部中小企业发展促进中心发布的《中小企业政策一览表》[5]中政策类别划分标准，将支持中小企业发展的政策划分为13个类别，并对每个类别的定义进行了描述(见表1)。

表1 中小企业相关政策的类别及定义

根据政策类别的划分标准和政策文本的内容，本研究将每件政策文本标注了具体类别，同一政策可以标注多个类别属性，拥有两个以上类别属性的政策将会划分至“综合”类别。为了保证分析的可靠性，由三名以上研究人员分别对政策进行了分类标引和交叉验证。同时，本研究采用Krippendorff alpha系数对政策分类结果的信度进行检验。根据Krippendorff[6]的研究，alpha﹥0.8代表具有较强的信度，0.8﹥alpha﹥0.67代表具有一定信度，分类结果可以接受。本研究对中小企业政策的分类结果信度值为0.78，表明分类结果具有可信性。最终，本研究构建了包含829件政策的中国中小企业政策研究数据集，其中专用政策141件，通用政策688件。

2 中小企业的政策体系梳理

2.1 政策的历时性分析

1) 苹果园南路与杨庄东街交叉口：①原有配时方案中，阶段2和阶段3中间存在29 s各方向全红时间，该时间被浪费，同时会造成各方向车辆的累积；②由于南向西左转车辆较多，因此第3阶段的绿灯时间无法满足需求.

新中国建立以来，中国政府对中小企业的相关政策始终左右着中小企业的发展进程，从政策的时序分析来看，中小企业政策沿着“政策抑制—政策允许—政策鼓励—政策提速”四个阶段[7]的轨迹发展，包括了三个历史性的转折点，如图1所示。

图1 1949年以来支持中小企业发展的政策演进历程

2.2 政策的类别分布

在分析数据集中的829件中小企业政策类别分布结果如图2所示。支持中小企业发展的“金融”政策数量最多，达到179项，主要涉及了贷款融资、信用担保、股份债券、抵押担保等内容。在72项“综合”政策中，有26项政策是直接针对中小企业而制定，政策内容涉及中小企业发展的多个方面。此外，在科技创新、服务、就业、税收、基础设施、人才、市场拓展、进出口、交流合作、知识产权等方面，政府均出台了相关政策促进中小企业的发展，形成了较为完整的中小企业政策体系结构。

除以上政策类别外，研究中标注的“其他”类别政策共有213项。从政策内容上来看，主要包括行业发展、企业管理、区域发展、环境保护、企业减负等方面。此外，有31项政策不能划分至具体的类别，占全部政策的3.7%(见表2)。

图2 中小企业政策的类别划分

类别名称政策数量(项)占全部政策的比例(%)行业发展6781企业管理6578区域发展1923环境保护1619企业减负708乡镇企业506企业划分标准304其他3137

2.3 政策的发文主体分析

从机构发文的数量上来看，科技部是制定中小企业发展支持政策的核心政府部门，累计颁发政策165项，主要围绕中小企业的科学技术创新进行政策引导；科技部、财政部、发改委是联合发文数量最多的部委机构，政策内容涉及：金融、人才、社会服务、基础设施等方面；从发文机构的分布上来看，中国中小企业政策文本的发文机构涉及19家国家机构，囊括了国务院以及主要行政职能的部委机关，这些核心政府部门形成了中国中小企业政策体系的整体架构(见表3)。

表3 政策发文机构分布情况(发文量>10项)

公共政策具有延续性，这体现在公共政策本身有一定的体系脉络，政策之间是不断完善与细化的，如作为上阶(前阶)政策，它会成为下阶(后阶)政策的基础和依据[8]。从文献引用分析的角度来看，被引用频次较高的政策(文献)通常是具有较高影响力的核心政策(文献)。本研究通过对分析数据集中政策之间的引用关系进行分析，梳理了中小企业政策体系的核心依据政策(见表4)。研究发现，在支持中小企业发展的政策体系中，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》是被引用频次最多、也是最为核心的政策之一，说明了促进科技创新已成为近年来政府支持中小企业发展的重要抓手。另外，2003年的《中华人民共和国中小企业促进法》和2009年的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》是支持中小企业发展最为直接的政策，也成为其他中小企业政策制定的主要依据。如增加对时间因素的权重考量，则这两份专门针对中小企业的法律与政策文件，对后续政策的指导性和借鉴性更强。此外，“十五”“十一五”“十二五”规划也是支持中小企业发展政策制定的重要依据，在一定程度上说明了在21世纪以来的15年里，政府是在既定的国家发展规划框架下制定的中小企业相关政策体系，这进一步体现了中小企业政策的科学性和合理性。

3 中小企业政策的现状、特征与存在问题

3.1 中小企业政策体系的现状与特征

通过对政策文本的计量分析与内容研读，可以看出中小企业政策体系正在逐步完善成熟，并体现了如下几方面特征。

(1)政策数量呈阶段性增长趋势，政策体系随市场经济的逐步健全不断完善。从时间维度来看，随着国家发展战略的变化，中小企业政策经历了政策抑制、政策允许、政策鼓励、政策提速四个阶段的发展[7]。同时，中小企业政策数量总体呈现上升趋势，说明国家对中小企业的关注程度在不断提高。此外，中小企业政策随着市场体系的逐步健全而不断完善，这也反映了中小企业是市场经济的重要主体，中小企业的发展程度总是同社会生产力的发展水平相一致的。

表4 核心依据政策情况(被引频次≥10)

(2)政策的类型较为全面，政策支持手段在不断多样化和创新化。改革开放初期，政府对中小企业的扶持政策主要集中于技术改造方面，政策类型较为单一。随着改革的不断深入，国家对中小企业扶持政策的类型逐步全面化，目前已经建立起了“以金融税收政策为核心、以科技创新政策为引导、多种政策类型为支撑”的中小企业政策体系。同时，政策支持手段也在不断多样化和创新化，如建立知识产权交易市场拓展中小企业融资渠道；利用间接税收优惠政策促进中小企业服务机构的发展；发挥政府采购的政策功能拓展中小企业的市场规模，等等。

(3)政策制定的依据更加科学合理，政策的连续性更加明显。进入21世纪以来的15年里，政府在既定的国家发展规划框架下制定了支持中小企业发展的相关政策，“十五”“十一五”“十二五”规划成为中小企业扶持政策制定的重要依据，体现了中小企业政策的科学性和合理性。此外，近年来中小企业政策的连续性更加明显，主要体现在：一是注重政策的修订和补充，如2011年5月25日，银监会发布了《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》，10月24日，银监会再次发布了《关于支持商业银行进一步改进小型微型企业金融服务的补充通知》；二是政策内容的逐步深化细化，2013年3月12日，工业和信息化部出台了《扶助小微企业专项行动实施方案》，2014年国务院颁布了《关于扶持小型微型企业健康发展的意见》，通过更为深入细致的条款有力地促进中小微企业发展。

(4)政策思路从“直接补贴扶持”正在向“营造公平环境”转变。随着市场经济制度的不断完善和成熟，国家对中小企业的扶持政策制定思路正从“直接补贴扶持”而转向“营造公平环境”。中央及地方政府出台的中小企业扶持政策中，多项举措都注重营造良好的企业发展环境，如制止大企业拖欠小微企业供贷款、消除市场准入玻璃门、制止政府尤其是地方政府对企业发展的行政干预等，加大对弱势小微企业权益的司法保护和法律援助。同时，政策举措也注重改进对小微企业的支持方式，在服务体系建设方面由直接建设和补贴服务的供给方，转向从需求方进行间接支持的模式，如加大政府采购、加大对就业贡献的社保补贴，加大对中小企业技工培训等具有正外部性的商业活动，提供“培训卷”等财政支持，等等。

3.2 中小企业政策体系存在的问题

不容忽视的是，中小企业政策体系还存在一些不足之处亟待解决。

(1)发布机构多元化、“政出多门”与“政策空缺”并存。利用政策来扶持中小企业是一项复杂的系统工程，涉及较多部门，所以需要加强政府各部门间的协调和衔接，发挥各项政策的激励和引导作用，形成政策合力。美国的小企业管理与服务体系中，由美国国会于1953年建立的小企业管理局(SBA)一直是管理小企业事务的核心机构，在服务小企业发展方面发挥着主导作用。相比之下，中国缺乏对中小企业管理与服务的核心机构，现实情况是多个政府部门并行管理中小企业事务。在本研究构建的分析数据集中，发布政策在10项以上的中央政府部门有19个，这一数字一方面说明中国政府各部门对中小企业的关注度均在增加，而另一方面也说明政策发布部门较多，多重目的下多部门的协调难度也在加大，某些领域仍存在“政出多门”与“政策空缺”并存的现象。比如，出台金融相关政策的即有中国人民银行、银监会、科技部、工信部、财政部、证监会等多个部门，有些政策是联合发文，有些是独立发文，同时还存在着政策重复制定现象。这些都造成了金融扶持类别的政策数量虽然在数据集中是最多的，但依据实证研究的结果来看，金融类政策执行和实施效果还存在执行不到位、企业需求未得到有效满足等问题。

(2)支持中小企业发展的普适性政策较多、专用性政策较少。长期以来，中国支持中小企业发展的普适性政策数量增长速度较快，但对于专门支持中小企业发展特别是针对初创期企业发展的专用性政策较为匮乏。可喜的是，2013年以来这一问题已得到重视，国家层面开始有针对性地围绕小型微型企业的创业和兴业出台相应的政策支持，也将小微企业的发展摆在更加重要的地位，专用性政策数量呈增长态势。

(3)部分政策嵌入于产业发展或区域发展规划之中，作用于中小企业的力度较弱。中小企业是中国市场经济的重要主体，国民经济和社会发展的主力军，因此，中小企业政策与产业政策具有较高的相关性。在调研的中小企业扶持政策之中，有67项产业发展政策中提及促进中小企业发展，涉及纺织、花卉、动漫、建筑、机械等多个行业。另外，扶持中小企业也成为促进中国部分区域发展的政策手段之一，包括西部开发、东北振兴、中部崛起等。然而，相对其他政策手段，产业政策或区域政策中对中小企业的扶持力度较弱，多数政策都停留在宏观指导层面，缺少具体的政策措施和实施方案。

4 结语

本文研究建立了新中国成立以来国家层面的中小企业政策分析数据集，利用情报标引加工和计量分析的方法体系对中小企业政策文本的时间分布、类别分布、发文机构分布以及核心政策识别等进行系统研究，可以看出，围绕金融、创新、知识产权保护、人才等中小企业发展过程中的关键要素，国家层面都出台了扶持政策，已经形成了较为完备的中小企业政策体系。

未来，针对政策体系中存在的一些问题和不足，本研究建议：一是应加强中小企业法律体系的建立，根据企业发展环境、发展规律及发展需求的变化情况，尽快修订《中小企业促进法》，以《中小企业促进法》为核心，从中小企业技术创新、信用体系建设、融资担保、税收优惠等方面积极推进相关法律的出台，建立健全中小企业法律法规体系。二是着力完善“核心政策+辅助政策”“专用政策+通用政策”的多维度中小企业扶持政策族群，既要确立能够从全局层面扶持中小企业发展的核心政策群，还要围绕这些核心政策从技术创新、融资和信用担保、财税支持、政府采购、推动进出口贸易等角度确立辅助性政策群，有总有分、有主有辅地服务于中小企业的可持续发展。三是应构建“核心机构+支撑机构”的中小企业管理与服务体系，在相关法律的规范下，明确一个统筹管理全国中小企业事务的机构，同时负责组织协调其他机构协作开展中小企业的管理与服务工作。

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(责任编辑 刘传忠)

Policy System of Small and Medium-Sized Enterprises in China Based on the Policy Text Measurement

Zhao Yong1,2,Zhao Xiaoyuan2

(1.China Agricultural University Library,Beijing 100193,China; 2.Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038,China)

The paper measured and analyzed 829 policy texts for Chinese small and medium-sized enterprises(SMEs)from 1949 to 2015 based on the policy classification system of Chinese SMEs.It indicated that the number of Chinese SMEs’ policy had periodic growth trends characteristics.Along with the market economy gradually perfect,policy system improved a lot.The patterns of policy support were diversifying and changing.Moreover,the basis for policy formulation was more reasonable and the continuity of policy was more obvious.But there existed some problems which included the“overlapping operations by different departments”and“policy vacuum”.In addition,general policies were more than the specific policies.

SMEs’ support policy;Policy text measurement;Policy content analysis

科学技术部国际合作司中外创新对话专项美大地区研究课题“中美两国支持科技型中小企业创新创业的政策法规与实践对比研究”。

2016-02-29

赵勇(1980-)，男，吉林人，副研究馆员，博士；研究方向：科技政策分析、科研评价。

F270

A