甘肃省水土保持生态补偿类型划分探讨

徐 智，刘乃君，雷升文，白振清

(1.甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730000；2.甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020；3.甘肃兴隆山国家级自然保护区管理局，甘肃 兰州730117)



甘肃省水土保持生态补偿类型划分探讨

徐 智1，刘乃君2，雷升文1，白振清3

(1.甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730000；2.甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020；3.甘肃兴隆山国家级自然保护区管理局，甘肃 兰州730117)

水土保持；生态补偿；类型划分；甘肃

甘肃省作为国家战略性生态安全屏障，在水土保持生态建设方面面临着生态环境脆弱、生态问题与贫困问题相互交织、生态建设资金缺口较大等难题，目前甘肃省已经出台了水土保持补偿费征收使用管理办法、水土保持补偿费收费标准等政策法规，为水土保持生态补偿制度的构建奠定了基础。根据甘肃省内不同生态功能区的特点，探讨分类建立水土保持生态补偿体系，分别制定生态补偿标准，可不断推进甘肃省水土保持生态补偿的制度化和法制化。

甘肃位于黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原和西北干旱区、青藏高寒区、东部季风区三大自然区域的交汇处，地域狭长，地质地貌、气候类型复杂多样，自然因素影响大、干旱范围广、水土资源不匹配、植被少而不均、承载力低、修复能力弱是甘肃生态的基本特征。受地理位置和自然条件制约，加之经济发展方式转变滞后，生态环境压力持续增加，特别是植被破坏、水土流失、土地沙化、草地退化、自然灾害等生态问题，严重制约着甘肃经济社会的可持续发展。如何解决生态保护与经济建设之间的矛盾，有效控制水土流失，实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，建立健全水土保持生态补偿制度成了有效的途径。水土保持生态补偿制度在调整生态保护和经济建设相关各方之间利益关系，促进水土保持功能面积占补平衡，减少地表扰动和植被破坏，减少生产建设过程中的水土流失，保护土壤资源和土地生产力等方面有着不可替代的作用。

1 甘肃省生态格局及生态战略定位

1.1 生态格局

甘肃特殊的地理位置和自然条件，形成了较为分明的生态格局。南部沿省界从西北到东南呈带状依次分布有祁连山、甘南高原、“两江一水”(白龙江、白水江、西汉水)流域、子午岭，该区域降水量大，植被较茂密，是主要林区与草原区，也是河西内陆河和黄河、长江等大江大河的重要水源补给和涵养区，承担着水源涵养、生物多样性保护等多种生态功能，是重要的生态屏障区和生态保护区。北部沿省界从西北到东南为河西三大内陆河流域的中下游、陇中和陇东黄土高原北部，该区域降水量小，植被稀疏，西北部有库姆塔格、巴丹吉林、腾格里三大沙漠和沙尘暴策源区分布，是典型的生态脆弱区，是生态治理的重点区域。位于南北两区之间的城市和农业集中分布区，社会经济活动频繁，能量流动旺盛，处在丝绸之路经济带甘肃黄金段的内核位置，是复杂系统、多样生态的交错区，是生态优化的重点区域。

1.2 生态地位

甘肃地处长江、黄河上游，是全国水土流失治理和防沙治沙的重点区域，是确保西部大开发战略实施，涵养补给黄河水源、根治长江水患、实现下游地区经济社会可持续发展的有效保障；是遏制沙尘暴等恶劣气候和促进北方地区经济社会发展的前沿阵地；也是《全国主体功能区规划》确定的“两屏三带”全国生态安全战略格局中“青藏高原生态屏障”“黄土高原—川滇生态屏障”“北方防沙带”的重要组成部分。甘肃的生态安全在西北乃至全国具有非常重要的地位。

1.3 生态功能特殊但生态危机局部加剧

甘肃是西部生态建设的枢纽区域和丝绸之路经济带上的生态敏感区，是国家生态战略的重要组成部分，是西部乃至全国重要的战略稳定器，是丝绸之路经济带建设和实现中华民族伟大复兴中国梦的坚实生态后盾。《全国生态功能区划》根据各生态功能区对保障国家生态安全的重要性，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄5 类主导生态调节功能为基础，初步确定了50 个重要生态服务功能区域，其中涉及甘肃省的重要生态功能区域就多达7处，详见表1。

注：-表示有该项功能；+表示该项功能重要；++表示该项功能极重要。

由此可见，甘肃省具有重要的生态地位和特殊的生态功能，但近年来，甘肃省仍然存在诸多生态环境问题，如森林资源总量不足、质量不高，草地退化、沙化、盐碱化现象仍较严重，土地沙化问题突出，湿地功能退化、面积萎缩，农田涵养水源、保持水土生态功能降低，城市绿色生态空间萎缩、人居生态环境压力增大，水土流失形势依旧严峻，生态灾害多发等都给全省经济社会发展造成了严重影响和制约。这些区域性生态危机的局部加剧，与甘肃省生态功能的战略地位极不相称，对国家的生态安全造成了严重威胁。

2 甘肃省生态补偿的有效实践及存在的问题

水土保持生态补偿是国家生态补偿制度中的重要内容，是生态补偿制度的延伸。甘肃省在生态补偿实践中，先后实施了森林生态效益补偿、退耕还林生态补偿、草原生态补偿、矿产资源开发生态补偿、湿地生态补偿、流域生态补偿等(见表2)，为水土保持生态补偿制度的构建提供了借鉴和参考[1]。

表2 甘肃省主要生态补偿项目一览

3 甘肃省水土保持生态补偿类型划分与机制初探

鉴于甘肃省生态补偿存在的时效性差、成本-收益失衡、补偿标准单一、重点生态功能区补偿缺位等实际问题，根据《全国生态功能区划》生态服务功能类型，结合甘肃省生态功能区划和水土保持生态补偿实践，建议根据二级生态功能区类型将甘肃省水土保持生态补偿划分为水源涵养类、土壤保持类、防风固沙类、生物多样性保护类、产品提供类和人居保障类六大类，详见表3。

表3 甘肃省水土保持生态补偿类型及主要特征

建立适应市场经济规律的水土保持生态补偿机制是解决生态保护者、破坏者、受益者、受害者等不同利益诉求者之间分配问题的有效方式，是促进经济资本和生态资本平衡，转变经济增长方式的重要举措[2]。不同的水土保持生态补偿类型区只有确定不同的补偿目标，明确不同的补偿责任主体和补偿对象，只有采取不同的补偿强度，才能做到因地制宜、有的放矢，使生态补偿真正发挥应有的作用。甘肃省水土保持生态补偿机制详见表4。

表4 甘肃省水土保持生态补偿机制

4 结 语

甘肃省水土流失严重，生态环境脆弱，根据生态功能区划中生态系统服务功能类型划分水土保持生态补偿类型，按照生态功能区重要程度采取不同强度的生态补偿，既充分考虑了补偿者的承受能力，又注重了补偿的激励效应，能最大可能地调动企业和群众参与水土保持生态建设的积极性。目前我国水土保持生态补偿市场化程度不高，市场补偿尚不成熟规范，现阶段在补偿中应坚持以政府补偿为主、市场补偿为辅，以中央政府为主要支付方，根据“谁受益，谁支付”原则，国家、地方政府、生态受益者按一定比例进行成本分摊。按照循序渐进与突出重点的原则，尽快建立、健全水土保持生态补偿运行机制，引导政府与公众共同参与到水土保持生态建设中来，促进人与自然和谐发展。

[1] 徐智，刘乃君，姚进忠，等．甘肃省水土保持生态补偿制度构建初探[J]．中国水土保持，2015(8):3-6．

[2] 王素芳.水土保持生态补偿机制初探[J].统计与管理，2013(4): 156-157.

(责任编辑 孙占锋)

2014年甘肃省水利科学试验研究及技术推广计划项目(2014223-21)资助

S157

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1000-0941(2016)12-0010-04

徐智(1973—)，男，甘肃庆阳市人，高级工程师，学士，主要从事水土保持科研及管理工作；通信作者刘乃君(1974—)，男，甘肃庆阳市人，副教授，硕士，主要从事土壤侵蚀与水土保持教学及研究工作。

2016-10-15