水土流失责任追究指标设定的思考和建议

金 海，李发鹏，王建平，刘登伟

(1.水利部 发展研究中心，北京 100038；2.水利部 国际经济技术交流合作中心，北京 100053)



水土流失责任追究指标设定的思考和建议

金 海1,2，李发鹏1，王建平1，刘登伟1

(1.水利部 发展研究中心，北京 100038；2.水利部 国际经济技术交流合作中心，北京 100053)

水土流失；责任追究；指标设定

为进一步有效应对水土流失重大环境问题，生态文明制度建设要求在水土保持领域建立党政领导干部水土流失责任追究制度。系统梳理了水土保持领域现有水土流失及其综合防治相关指标，借鉴水资源管理、安全生产监管、环境保护、土地和森林资源管理等典型领域责任追究(或考核评价)指标设定经验，分析并筛选出了水土流失责任追究指标，为科学界定党政领导干部的水土流失防治责任、构建水土流失责任追究制度、完善生态文明制度体系奠定了基础。

党的十八大以来，中央对生态文明制度建设作出了一系列战略部署，提出到2020年基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。中央组织部和监察部组织制定的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)于2015年8月9日正式印发施行，《办法》明确要求：国务院负有生态环境和资源保护监管职责的部门应当制定落实本办法的具体制度和措施。按此要求，水土保持领域亦需要贯彻落实《办法》，构建水土资源损害责任追究制度。其中，首要任务是解决水土流失界定问题，通过设定科学的指标来判别、衡量水土流失及其综合防治范围与程度。本文在简要介绍我国水土流失防治现状的基础上，借鉴水资源管理、安全生产监管、环境保护等领域责任追究(或考核评价)指标设定的相关经验，对水土保持领域相关指标进行了总结与筛选，推荐了可能作为水土流失责任追究的指标，进而提出了相关建议。

1 水土流失防治现状

我国是世界上水土流失最严重的国家，目前尚有水土流失面积294.91万km2，占国土面积的30.7%[1]。严重的水土流失导致水土资源破坏、生态环境恶化、自然灾害加剧，威胁国家生态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全，已成为经济社会可持续发展的突出制约因素。鉴于我国特殊的自然地理和气候条件，加之现代化、城镇化、工业化的快速发展及大规模频繁的生产建设活动，地表和植被不断遭受扰动，未来一段时期的水土资源保护压力仍将十分繁重。

水土流失对水土资源造成的损害具有长期累积的特点，一些损害可能短期内显现不出来明显的恶化趋势，但若长期累积或治理不力，则可能会出现严重危害。当前的水土资源管理实践中，水土保持法等法律法规虽然界定了各级地方人民政府、水行政主管部门和企业事业单位及其他生产经营主体的水土流失综合防治责任，但未对承担决策责任的各级党政领导干部，特别是地方党委、政府主要领导成员的相关责任形成有效的监督机制，“权责不对等”现象较为突出。因此，为了突出领导干部的“关键少数”作用，有必要建立党政领导干部水土流失责任追究制度。其中，首要的基础性工作是设定科学的水土流失及防治指标，公正衡量水土流失及防治情况，为合理评判相关责任主体的责任，适时启动党政领导干部责任追究制度提供依据。

2 责任追究指标设定的相关经验

在系统梳理最严格水资源管理制度、安全生产监管、环境保护总量控制、土地管理和森林资源管理等典型领域责任追究(或考核评价)指标的内涵、效用发挥等情况的基础上(表1)，总结出了可供设定水土流失责任追究指标的相关经验。

2.1 指标能代表行业发展特点，数量不宜过多

责任追究的指标要能体现行业发展的特点，数量通常设定为2～6个，便于实际操作。安全生产领域将行业最关注的事故等级作为责任追究指标，同时在等级划分时考虑社会普遍关心的死亡人口数、重伤人口数和直接经济损失3项衡量标准。环境保护领域将重点管控的化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物4项污染物排放量作为控制性指标。最严格水资源管理制度则根据水资源实际管理需求设置了用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、主要污染物入河湖总量和水功能区水质达标率5项指标。

表1 典型领域责任追究设定的指标

注：事故等级按照死亡人口数、重伤人口数、直接经济损失3项指标划分，只要其中1项指标符合标准，即可认定事故等级，如造成30人以上死亡，或者100人以上重伤(包括急性工业中毒)，或者1亿元以上直接经济损失的事故，即认定为特别重大事故。

2.2 指标要有较强的实践基础，可以被科学量测

责任追究的指标必须经过实践的检验，能被群众直观认知，并得到社会广泛认可。同时，指标还要能被科学量测，监测结果能够客观反映资源环境的变化状况。以土地资源管理为例，其设置的6项面积控制指标(耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模)均在实际管理工作中得到了广泛应用，具有很强的实践基础。此外，这些指标已广泛采用卫星遥感等新技术进行监测，政府及第三方机构均可以对其进行独立量测，监测能力和水平都较高。

2.3 指标要能界定不同层级的责任，可以逐级分解

要实现省、市、县等不同层级的责任追究，必然要求指标可以在不同层级之间分解或合并，以便科学衡量不同层级的责任。最严格水资源管理制度设置的指标已经逐级分解至省、市和县级行政区，而且还设置了2015、2020和2030年关键节点的考核目标值。环境保护领域设置的4项重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省级人民政府分解落实到各级地方政府，甚至分解到企事业单位，可以实现不同层级的责任界定。

2.4 指标可以反映约束性与预期性作用，追责与引导并重

部分行业不仅设置了责任追究约束性指标，还设置了预期性指标，追责震慑与方向引导相结合。土地管理实践中，除设置了6项约束性指标，还设置了预期性指标，如林地面积、牧草地面积、城镇工矿用地规模等。森林资源管理中，除设置了森林保有量和征占用林地定额2项约束性指标，还设置了林地保有量、森林覆盖率、森林蓄积量等6项预期性指标。这些预期性指标虽然不作为目标责任制中的追责或考核指标，但也不能随意突破，仍是应当努力实现的调控目标，对合理配置资源、保护生态环境具有重要的方向性引导作用。

2.5 建立健全追责制度，确保指标应用的权威性

各行业都建立了较为健全的追责(或考核)制度，不仅明确了指标设置、监测、评估等事宜，也对追责启动、组织实施、监督管理等相关配套工作作出了安排。为了保证指标应用的权威性，通常都由国家发布指标目标值，再由主管部门分解至其他层级。以最严格水资源管理制度为例，国务院办公厅专门印发了考核办法，建立了规范的指标考核机制；国家和省级层面的指标值由国务院发布，地市和县级指标值则由各省分解下达，确保了指标的权威性。

3 水土流失责任追究指标筛选与分析

3.1 水土流失及防治指标的基本情况

我国劳动人民长期的水土流失综合防治实践，历经典型试验观测、区域动态监测及预报、管理制度与技术标准的完善，以及监测网络建设、基础数据库和信息系统建设等几个阶段的发展，构建了较为完善的水土资源监测指标体系[2-7](表2)。目前，水土保持领域共有300余项监测指标，可分为水土流失影响因子、水土流失状况、水土流失危害、水土保持措施、水土保持效益评价及包括生态修复、城市水土保持在内的其他指标六大类20个亚类。监测方式可以分为区域监测、中小流域监测和开发建设项目监测三类，监测方法涉及遥感监测、地面观测、抽样调查、实地勘察和校验等。这些指标在水土保持目标责任制和考核奖惩制度、水土流失重点防治区复核划分、水土保持规划、水土保持监测及统计报表等实际管理工作中发挥了重要作用。

表2 我国水土保持管理工作中的指标

3.2 追责指标的初步筛选

水土保持领域300余项指标并不都适合作为损害责任追究的指标，不适合作为损害责任追究指标的主要有以下几类：一是不易量化的指标，如土壤类型、土壤质地与组成、植物种类组成等指标，不能定量表达水土资源变化情况，也就无法客观衡量损害状况。二是受人为主观因素干扰较强的指标，如生态修复面积、林草植被恢复率、水土流失总治理度等，监测结果的客观性容易遭受质疑，不宜作为责任追究指标。三是偏微观的指标，如土壤导水率、泥沙颗粒组成等，无法反映区域宏观水土资源变化情况，不宜采用。四是实践应用少且偏学术的指标，如土壤抗蚀性、容许土壤流失量、侵蚀模数等，群众接受程度低，也不宜采用。

经过初步筛选之后，仍有十几项指标可供水土资源损害责任追究制度选用(表3)。经过重复性检查，考虑群众接受程度及区域代表性等因素做进一步剔除，可以初步得到5项指标作为水土资源损害责任追究的备选指标，分别是水土流失面积、水土流失治理面积、含沙量、扰动土地面积和扰动土地面积占征占地面积的比例。

3.3 追责指标的适用性分析

根据其他领域设定追责指标的相关经验，水土资源损害责任追究指标设定时，需要综合考虑指标的实践基础、可操作性、空间分解能力和等级划分能力等因素。

3.3.1 水土流失面积

水土流失面积指标是实际管理工作中长期使用的指标之一，全国水利普查、水土保持公报等均定期公布指标数值，具有扎实的实践基础。在长期的应用实践中，对该指标的监测能力与水平逐渐提高，不仅具有成熟的传统抽样调查、实地勘察监测能力，而且也具有相当精度的大尺度遥感监测能力与水平。从空间分解能力来看，水土流失面积指标依靠现代化的遥感监测手段，可以在省、市、县等各层级及各级流域尺度上进行监测及统计分析，空间分解能力非常强，有利于实现各层级的水土资源损害责任界定。从指标等级划分能力来看，水土流失面积指标可以按土壤侵蚀强度划分为微度、轻度、中度、强烈、极强烈和剧烈六个等级，等级的变化体现了水土资源损害的程度，直接反映了应承担的损害责任等级。

3.3.2 水土流失治理面积

水土流失治理面积指标也具有悠久的应用历史，与水土流失面积指标一样都具有很强的实践基础，其传统及现代监测能力与水平均较高。依靠遥感监测手段，水土流失治理面积指标可以实现不同层级的监测与统计分析，空间分解能力也很强。但是水土流失治理面积指标的等级划分能力不高。虽然该指标综合统计了各类治理措施面积，能体现减缓水土流失的努力程度，但是现状条件下只对是否完成治理任务进行判别，尚未对治理效果进行定量评价和等级区分，很难与责任等级进行对应。

3.3.3 含沙量

含沙量是在末端反映水土流失及其治理状况最直观的指标，该指标使用的历史也很长，河流泥沙公报每年都公布各大流域典型水文站的含沙量数值，具有很强的实践基础。但是，含沙量指标的监测能力受站点布设影响较大，对行政区交界河段的水沙特征监测能力不足。此外，该指标目前仍以传统的站点监测为主，对重要河流干流及主要支流出口的监测能力较强，可以在流域特定层级上实现分级分解，但是按行政区进行层级分解的难度较大。含沙量指标的监测数值虽然是精确的，但其变化幅度与水土流失程度及其治理效果之间的关系尚无定论，等级划分难度相对较大，反映责任等级的能力相对较低。

表3 水土资源损害责任追究指标初步筛选

3.3.4 扰动土地面积和扰动土地面积占征占地面积的比例

扰动土地面积和扰动土地面积占征占地面积的比例这两项指标，是针对人类活动强度较大的生产建设项目集中区的水土流失防治提出的，主要采用遥感监测与地面调查的方式进行监测，目前正在晋陕蒙接壤地区煤炭开发监督区示范应用，尚未在全国层面上铺开，指标应用的实践基础相对较弱。依靠现代化的遥感监测手段，这两项指标可以实现不同层级的监测与统计分析，空间分解能力很强。但是，这两项指标仍在试点阶段，指标等级划分仍需要进一步的实践探索，指标等级与责任等级之间的关系尚需深入研究。

总体来看，水土流失面积指标的实践基础最强，空间分解和等级划分能力也相对较高，对责任追究或考核评价较为适宜。水土流失治理面积也具有较好的实践基础和空间分解能力，但是等级划分能力相对较弱，评判损害程度的能力相对较差。含沙量指标的实践基础也较强，具有一定的大流域空间分解能力，但按行政区进行分解的能力较弱，而且等级划分能力也不强。扰动土地面积和扰动土地面积占征占地面积的比例这两项指标，虽然仍处于实践检验阶段，但是其优良的空间分解和等级划分能力显示出了较好的应用潜力。

4 水土流失责任追究指标设定的相关建议

4.1 尽快设立水土流失及防治的约束性和预期性指标

考虑到生态环境损害责任追究的实际要求及构建水土流失责任追究制度的紧迫性，宜将实践基础好、分解能力强、监测能力高的代表性指标尽快设立为约束性指标。对于条件不甚成熟，但对水土资源约束能力很强的指标，可以暂时列为预期性指标，以便发挥其引导作用，待条件成熟后再列入约束性指标。因此，建议水土流失责任追究指标设定如下：①近期(2020年前)约束性指标为水土流失面积和水土流失治理面积，预期性指标为扰动土地面积、扰动土地面积占征占地面积的比例和含沙量；②远期(2030年前)约束性指标为水土流失面积、水土流失治理面积、扰动土地面积、扰动土地面积占征占地面积的比例和含沙量。

4.2 进一步强化指标独立监控的能力

拓宽水土流失动态监测现代化手段，积极推广遥感、无人机等非接触式监测，提高第三方独立监控相关指标的能力。搭建水土保持大数据平台，提升信息化水平，建立水保、国土、农业、林业数据集成共享机制，提升风险评估及预警能力。出台相关扶持政策，鼓励地方充实自身技术力量，开展本区域内的水土流失动态监测，实现国家宏观监测与地方区域监测良性互动的水土流失动态监测机制。总结晋陕蒙接壤地区煤炭开发监督区监测的相关经验，并向全国推广，加强开发建设项目集中区的水土保持监测。贯彻落实国家《生态环境监测网络建设方案》，完善径流小区及中小流域监测站网，加强流域泥沙监测，提升水土保持生态监测能力。

4.3 完善各项配套制度，推进水土流失责任追究工作

研究制定自下而上统计数据上报和自上而下动态监测相结合、分级负责的指标数据报告制度，提高指标数据的可靠性。加强水土流失及防治等级与指标之间相互关系的实证分析，探索编制水土资源资产负债表，为构建水土流失责任追究制奠定基础。结合水土资源管理中的典型案例，系统梳理水土流失及防治的各类情形，对照各级政府、行业管理部门等相关责任主体，拟定党政领导干部水土流失防治责任清单。按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》要求，研究出台水土保持领域的损害责任追究办法或实施意见。

[1] 水利部. 第一次全国水利普查水土保持情况公报[M].北京：中国水利水电出版社，2013：1.

[2] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全：总卷(上)[M].北京: 科学出版社，2010：262-263.

[3] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全：总卷(下)[M].北京: 科学出版社，2010：1146-1151.

[4] 水利部水土保持监测中心.水土保持监测技术指标体系[M].北京：中国水利水电出版社，2006：9-23.

[5] 郭索彦.土壤侵蚀调查与评价[M].北京：中国水利水电出版社，2014：5-6.

[6] 水利部水土保持监测中心.水土流失动态监测方法研究[M].北京：中国水利水电出版社，2011：50-58.

[7] 水利部.中国河流泥沙公报2014[M].北京：中国水利水电出版社，2015：1-63.

(责任编辑 孙占锋)

S157

C

1000-0941(2016)12-0001-05

金海(1969—)，男，安徽芜湖市人，译审，硕士，副主任，主要从事水利政策研究工作；通信作者李发鹏(1981—)，男，山东费县人，副研究员，博士，主要从事水利政策研究工作。

2016-05-20