新常态下优化海关归类工作的路径探讨

黄晓芸



新常态下优化海关归类工作的路径探讨

黄晓芸*

当前我国经济发展进入新常态，经济发展速度变化、结构优化、动力转换，推进供给侧结构性改革，海关工作面临新的挑战。当前归类制度还不能完全满足企业的需求、业界对提高归类的通关效率和归类执法统一性呼声强烈，海关归类工作必须在科学把握新常态的特点和规律的基础上，积极探索优化归类管理制度的途径。本文从新常态的特征入手，分析海关归类工作现状，查找存在的不适应，通过比较借鉴美国、欧盟海关的商品归类管理制度，提出建立规范、准确、高效的海关商品归类管理制度的手段和措施。

新常态；海关归类；预归类；预裁定

于广洲署长在2016年全国海关关长会议提出，要“以中央精神为指导，分析和把握当前海关工作面临的新要求、新形势、新挑战和新常态”；于广洲署长在全国海关学习贯彻党的十八届五中全会精神会议上也提出，要“深刻理解中央对决胜阶段形势的科学判断”，作为科学谋划海关“十三五”期间工作的重要依据；海关归类作为海关业务的基础，应主动融入海关改革发展大局，积极探索优化归类管理制度的途径。

一、深刻认识海关工作面临的宏观经济形势

(一)经济新常态的特征和主要挑战

受世界经济形势和国内经济运行中增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的影响，我国经济发展进入新常态，面临着体制改革、产业转型和结构升级的压力，呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点，我国经济发展将进入高效率、低成本、高质量、低排放、可持续的中高速增长阶段，同时逐步迈向全球产业链、价值链、技术链中高端和顶部，转向主要依靠创新驱动，更多依靠科学技术、体制机制、商业模式等全方位创新推动。

同时，国际经济形势变化多端、国际竞争波诡云谲，国内旧常态下遗留的资源能源、生态环境、地产及金融等风险在现阶段集中显现、效应叠加，我国经济发展面临的风险矛盾挑战之艰巨前所未有。例如：投资增长乏力，生产要素成本持续上升；经济发展方式比较粗放，创新能力不足，产能过剩问题突出，农业生产基础仍比较薄弱；环境污染严重，重大安全事故时有发生。

(二)外贸中低速增长将成为新常态

据海关统计，2015年我国货物贸易进出口总值24.59万亿元人民币，比2014年下降7%；贸易顺差3.69万亿元，扩大56.7%。我国贸易规模已列世界第一，过去的高增长难以重现，中低速增长将成为新常态。与此同时，2015年中央一般公共预算收入69234亿元，增长7.4%；全国海关征收关税和进口环节税净入库15094亿元，比2014年同期下降12.6%，海关税收增长呈稳中趋缓态势，税收增速显著放缓、税收收入结构有所变化，海关税收占中央本级收入的比重难以再提高。

(三)新常态下的海关工作形势

新常态下，广大进出口企业和社会各界期盼海关公正执法、高效服务，促进贸易便利化。海关工作正在进入一个管理体制机制优化和职能实现方式转变的新阶段。十八届五中全会鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，“十三五”开局之年，总署党组紧紧围绕“五大发展理念”，以中国梦引领海关行动，明确提出了“十三五”时期海关发展目标，即：到2020年，基本建成与全面建成小康社会相适应，与国家“十三五”发展规划相衔接，先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制。同时提出了为实现这一目标，要认真实施创新强关、改革强关、法治强关、人才强关的强关战略，构建大开放、大安全、大通关、大协同“四大”格局的路径要求。

二、商品归类工作的现状和存在的问题

海关归类工作经过多年的探索和实践，已经形成了比较科学的工作体系，同国际通行惯例已基本趋于一致。一是海关归类组织架构体系逐步健全。形成了总署归类决策、归类外脑辅助决策、直属海关职能管理、隶属(现场)海关归类执行、总署和直属海关相关职能部门共同开展归类监督管理的组织架构体系。二是海关归类法律制度体系逐步完善。《海关法》、《关税条例》、《税收征管办法》、《归类管理规定》和《归类工作制度》等归类相关法律法规相继修订和颁布；归类的实体依据《税则》、《税则品目注释》、《本国子目注释》以及总署公布的归类决定逐步对外公开，海关归类执法的透明度逐步提高。三是归类信息化管理水平逐步提高。“关税监控分析系统”、“中国海关进出口商品归类系统”、“中国海关化验管理网”等信息平台相继开发应用，海关归类工作效能不断提高。

尽管如此，海关的商品归类工作在法律制度、运行机制、税则结构、科技手段和人才培养等方面需要进行改进。主要表现在以下几点：

(一)进出口企业与海关准确归类申报的权责不够明晰

现有法律法规，《海关法》、《关税条例》《海关进出口货物商品归类管理规定》(海关总署令第158号)等规定进出口贸易商正确申报商品归类是应尽的义务，但在目前的归类操作模式下，海关归类完全依据进出口贸易商所提供的商品资料信息，实质上承担了进出口贸易商的义务和风险，海关审核归类和企业准确申报权责不清，直接造成了海关在商品归类领域的权义不平等及被动的地位。

反观美国海关，1993年的《现代化法案》就强调企业必须履行“合理审慎”(Reasonable Care)义务，引入了“知法自律”(Informed Compliance)、“责任共担”(Shared Responsibility)等新的管理理念，其核心理念是海关要和进出口商在追求最大程度的贸易守法过程中共同承担责任。明确了进口商的法律责任，要求其必须正确申报归类税号，由经海关审核和稽查发现的错报税号的单证，可以对进口商采取惩罚措施。同时，美国海关也发布了大量的守法指引信息来帮助进口者了解遵守其规定。

(二)归类运行机制不够顺畅

根据《海关进出口货物申报管理规定》等规定，现有的归类工作仍然维持着以“通关中管理”为核心和重点以及逐票审核的传统模式。一方面，造成海关归类执法在时间、空间上的急迫性，归类准确性和科学性很难得到保障；另一方面，归类的复杂性又极易造成通关环节的瓶颈，直接影响到通关效率，现场关员和归类职能部门归类审核和解答疑难问题压力较大。同时，归类争议处置机制还不完善，归类执法不一致的问题时有发生，争议处理不当还会升级为投诉、复议诉讼，造成一定的负面影响。

相比较而言，欧盟海关推行的预归类制度*欧盟海关预归类制度内容来源：2014年7月，中欧海关协调制度商品归类研讨交流活动中欧盟海关专家介绍材料。(简称为BTI)是避免、解决归类争议的良好举措。其由28个成员海关的BTI部门制发，BTI的有效期为3年，在欧盟全关境适用。BTI数据库中约有300,000条。若欧盟内各国海关制发的预归类不一致，可提交欧盟海关委员会讨论和投票表决，最终的归类结果将以欧盟委员会条例(Regulation)的形式对外公布，之后在欧盟境内统一执行。欧盟法院的归类判例具有最高级别，特别需要指出的是，在归类争议处置机制上，无论是欧盟海关委员会作出的归类决定还是法院的判例，若更改归类后存在税率差，只要企业如实申报，且无其他违法行为，则其之前的税款不予调整，既不补税也不退税。同时，其归类税号发生变更后，原BTI的持有人仍可在3个月内使用原税号报关。这与我国海关因为归类问题动辄行政处罚甚至移交缉私的做法相比，体现了合理性与人性化，也缓解了海关与企业之间的矛盾。

(三)现行进出口税则结构不够优化

我国自1992年1月1日起正式采用全球通用的贸易商品分类目录《协调制度》为基础，编制中国进出口税则。税则是我国实施进出口管理政策的法律载体，也在我国的归类执法中处于核心依据的地位。随着贸易量的持续增长，商品新技术产业发展迅猛，国家税收和贸易政策不断调整，海关税则实施和管理出现许多矛盾，影响了通关效率和贸易便利化。

一是《协调制度》目录维护跟不上新技术发展步伐。由于新产品层出不穷，新型材料不断涌现，机械设备多功能、多用途化，设备的定性越来越困难等，目录调整落后于商品发展的问题给企业通关、贸易统计、双边谈判等带来了诸多不便。

二是《协调制度》商品分类目录与相关行业标准以及日常的思维习惯存在差异，因此在实践中，容易导致海关与企业对商品属性认定和归类规则理解不统一，从而引发归类争议。

三是税则税目与税率设置仍难以系统化。自1992年我国正式实施以协调制度为基础的税则以来，我国税则更版每次增列本国子目都呈逐步递增趋势(如下表所示)，这与WCO简化海关税则的指导思想是相悖的。

表1 《协调制度》转版增列子目情况表

表2 近三年税则编码数量表

四是部分商品编码利用率低、造成税目资源浪费。经调取近三年(2013至2015年)进出口贸易数据，约3.2%的8位编码，约16%的10位编码没有进出口记录。

五是税级及贸易管制差异过大、增加海关执法难度和监管风险。我国最惠国税率区间是0-65%，共分为65个税级，较1992年时增长近2倍；监管证件达39种。同类或相似商品税差过大，企业受趋利效应的影响，大幅增加海关监管风险。例如，税号8528项下的监视器，依据用途的不同拆分不同的税号，相应税率分别为0和30%，在业界引起很大争议。

(四)归类信息化系统不够智能

海关作业信息系统相对封闭。对内，海关存储了大量可为征管所用的信息，但大部分呈现分散、重合的“沉睡”状态，其价值没有得到充分激活；对外，也缺乏有效的关企信息交互平台。归类数据查询和处理智能化、自动化程度还不高，系统自动进行的逻辑检查、提取存储、分析比对、风险提示等功能应用不足，系统甄别处置风险的精准程度有待进一步提高。

相比较之下，美国海关不仅拥有一个在互联网上对社会公开的公共数据库(包括所有的法律、法规、归类裁定等信息)，内部拥有风险管理数据库、海关执法数据库及海关商品数据库三个数据库，已经实现全国海关联网，并在全国范围内共享相关商品归类咨询。美国海关信息化建设经验值得我们学习参考。

(五)归类人才培养体系不够科学

目前，海关归类队伍分布在基层海关、直属海关关税职能部门、归类外脑机构，其中，基层海关人数最多，但大都是“一岗多职”，岗位职责交叉，而且人员能力参差不齐。随着海关业务改革、创新、整合力度的不断加大，能够适应发展要求的懂业务善管理的复合型专业人才相对较少，骨干和专家人才的培养周期较长。归类队伍没有形成合理梯次架构，不利于整支队伍的整体调配和协调发展。

比较而言，美国海关的商品专家系按照HS分类体系进行的分工，*美国《海关现代化法案》1993。有农产品专家、化工品专家、纺织品专家、机电产品专家等，并分为四个等级：

1.美国海关总署法规裁决司下设的归类决定办公室(ORR)的归类律师队伍(大约8人)，其主要职责是裁决纽约归类专家与企业存疑的归类裁定和审理归类复议案件；

2.纽约国家进口专员办公室(NIS)的归类专家队伍(大约70人)，负责解答口岸海关进口专家和企业的归类问题，包括制发归类裁决书(相当于归类行政裁定)，适用于全国海关，并公布于互联网和美国海关内部网上；

3.卓越及专家中心(CEE)目前共有10个点(平均每个点60-80人)，处理全国有关大客户的纳税申报审核业务、咨询业务和异议处理。每一个特定口岸的CEE管理着某一特定产业的进口情况，并负责评估相关进口货物归类的准确性。

4.各口岸海关的进口专家(约1200人)，负责全美国300个口岸的商品归类、估价、原产地审核和稽查等工作，一般而言，口岸海关的进口专家可解答本口岸归类咨询问题，但仅限于口头，不作书面答复，即不制发归类裁定书。

三、优化海关归类工作的路径和对策

经济发展新常态下，稳增长必须在适度扩大总需求和调整需求结构的同时，着力加强供给侧结构性改革。要在继续巩固创新需求侧管理的同时，把更多精力放在供给侧，推进“放、管、服”结合降低企业成本。商品归类是海关业务的基础，贯穿于海关整个监管链条，我们也要积极探索促进供给侧结构性改革的新举措，营造良好市场环境，激发微观主体活力，推动我国外贸发展。

新常态下，商品归类工作任务将主要包括：一是牢固树立“量质效”并举的税收征管理念，积极探索新常态下稳定税收的长效机制；二是结合国内产业贸易等情况参与《协调制度》等国际国内的规则制定，维护国家产业利益，促进贸易便利化；三是聚焦民生需求，发挥关税调节作用，扩大进口，关注跨境电子商务等“互联网+外贸”新兴业态，积极鼓励和支持新业态规范健康发展。

(一)以税收征管中心建设为契机，优化海关归类外脑职能定位

总署《海关全面深化改革总体方案》提出要通过机构重组和流程再造，建立风险防控、税收征管两个中心，构建结构扁平、管理集约、协调统一的全国海关一体化通关管理格局。建立税收征管中心后，保留归类外脑机构将发挥重要作用：一是有利于为海关执法提供专业支持。为解决归类疑难问题、处理复杂归类争议、打击走私违法行为提供专业支持和技术保障，提高全国归类执法统一性；二是有利于辅助总署决策参考。归类外脑深入开展税政税则研究和税收分析工作，敏锐挖掘政策执行或行业发展中热点和敏感问题，为总署决策提供了数据支持和信息指导，为宏观政策调控提供决策依据；三是服务国家战略需要，在参与WCO国际事务合作、协调制度等归类技术国际规则制定，维护我国产业利益、对外交流援助合作伙伴等方面发挥积极作用。

按照海关全面深化改革总体要求，整合优化现有税收征管机构资源，以建设税收征管中心为主线，构建由关税司、税收征管中心、关税外脑机构、直属海关关税职能部门和现场验估部门组成的新型征管格局。发挥归类外脑机构专业技术优势，实现与税收征管中心的无缝对接。同时，各外脑机构间要建立联动机制，加强联系，互相配合，资源共享，形成合力，服务于全国海关通关、征管、缉私等全局。

(二)以缓解通关瓶颈为落脚点，优化“前推后移”工作模式

引导企业守法自律，创新“事前预归类、事中归类差别化审核、事后归类监控核查”的归类工作模式。

1.重点发挥优质公共服务和社会化服务的协同作用。一是提升企业守法自律意识。推动深化上海自贸区改革的“商品易归类服务”制度，利用“上海海关易归类”微信号等新媒体手段，向社会提供通俗易懂、便捷高效的专业服务，帮助企业自主归类、依法归类，提升企业守法自律能力；二是对标国际海关通行规则，如美国海关归类裁定制度、欧盟海关EBTI，WTO《贸易便利化》议定书“预裁定”概念，建议将归类行政裁定和海关预归类两种预先归类模式合并，统一为归类行政裁定，将疑难商品归类判例化，促进企业通关便利；三是发挥行业协会主导作用，支持发展社会化预归类服务，满足进出口企业强烈的归类需求。

2.进一步提升归类通关效能。一是各业务现场要根据授权快速处理企业申报或海关审核发现的归类问题，无法达成一致的，应采取担保的方式，避免矛盾激化；二是归类职能管理部门及归类外脑机构要加大对关区或分管范围重大敏感归类问题的研究，提升处理归类疑难问题的准确性；三是优化区域疑难问题联动处置机制，发挥区域归类专家小组作用，缓解海关归类争议处置不顺畅问题。

3.加强事后环节后续稽核。一是构建关区归类层级监控体系。落实批量复审、职能监控、专门监督的三级监控体系。制定合理的归类监控的量化指标，具体包括监控的范围、监控的数量或比例，完成情况等。督促各层级的职能部门“有限”开展归类监控工作，更好地防范风险；二是定期开展归类质量综合考核，优化区域各关风险联动机制，有效防范跨关区的风险转移，提高归类整体质量；三是建立归类后续稽核制度。创新关税部门与稽查部门的联合稽查制度，由归类、估价、原产地、关税、稽查等专家组成联合后续稽核小组，联动处置疑难问题。

(三)以优化八位税则结构和简化十位商品编码体系为抓手，促进贸易便利和安全，维护本国贸易利益

针对税则实施和管理中面临的矛盾，要全面贯彻落实党的十八大精神和“十三五”发展规划，积极践行“五大发展理念”，以推进供给侧改革为中心，以汽车、电器、医药和钢铁等支柱产业为重点，积极发挥税则调研平台作用，进一步完善税政政策、优化关税制度建设。简化、取消现行税则中不常用、不必要的本国子目设置，减少、归并税率级差，从而优化税率结构，提高执法统一性，有效降低海关执法及企业通关成本。

一是满足国际贸易对贸易便利化的强烈需求。税则的制定和统一实施可以在贸易便利化中发挥独特的作用。例如在2007年版《协调制度》的修订内容中，对长期存在多边归类争端的复印、打印、传真类商品进行目录结构重组、对年贸易量低于5000万美元的税目进行删除等一系列举措，体现了分类目录紧跟科技、减少争议、去除冗余的特点，以此来提高通关效率，实现贸易便利。

二是凸显对贸易安全化的重视与维护。自从美国“9·11”事件后，各国海关对贸易安全有了更多关注和更高要求，海关监管、征税、缉私、统计的传统职能已经受到了边境保护、贸易安全等非传统职能的挑战。天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故更对海关安全监管敲响了警钟，作为国家政策的具体体现，税则要继续凸显对上述各项内容的重视与维护。

三是维护我国贸易利益的最大化。《协调制度》作为国际贸易商品分类的“通用语言”，在其归类技术背后隐藏着的各国利益之争已经愈发明显。我国对税则体系的研究及对归类规则的运用已进入成熟阶段，可以“合理”利用归类技巧规避他国贸易管制。

(四)以科技创新为出发点，提高归类管理信息化水平

把海关管理与服务和“互联网+”的先进理念深度结合，以大数据为基础构建“智慧归类”，实现海关商品归类管理的标准化、规范化、信息化和智能化。

1.开发商品归类大数据库。一是充分运用物联网、大数据、云计算等技术，通过各种信息平台和渠道，广泛搜集商品数据，编制商品归类大数据库；二是将现有的海关商品归类系统、化验LIMS系统、商品归类先例数据库等加以整合，作为海关税收征管大数据库的组成部分。实时转化海关商品归类成果，实现商品归类数据库与一体化通关管理系统的无缝对接，确保在库、在线商品归类数据的实时更新。

2.提升归类管理信息化水平。一是开发智能归类检控系统，与企业通关申报系统对接，实现报关单数据与海关归类行政裁定、归类决定、预归类、化验鉴定等信息数据库的自动比对和审单提示，尽可能减少“事中”审核环节的人工干预；二是整合“归类纠错统计分析系统”、“海关商品归类监控综合系统”，实现归类一致性的逻辑检查和风险提示，及早发现和处置归类风险，实现归类纠错良性循环。

3.拓展商品归类数据服务。一是开展贸易量、税收量、税号使用量的数据分析比对，跟踪分析进口贸易量和税收变化趋势；二是利用互联网、微信等新媒体建立归类信息查询平台，《税则》、注释、本国子目注释、商品归类决定等归类法律依据和重点商品数据库对外开放查询，提高归类信息透明度。

(五)以探索分类管理为着力点，加强归类人才队伍建设

《公务员法》明确将分类管理作为公务员管理的基本原则，总署也提出“研究建立行政管理人才、专业技术人才、现场执法人才三支队伍，逐步实现人才海关化、海关人才化”的要求。其中，海关专业技术类职位是指为海关有效履行公共管理职责、正常行使行政执法职能提供专业技术服务、保障和支持，具有只对专业技术本身负责的纯技术性、不可替代性和技术权威性三大特征。商品归类是世界海关公认的关税三大技术之一，完全符合 “行业特有、不可替代”的特点，将归类列入专业技术类职位，有利于提高决策的科学性与执行的准确性，特别是有利于稳定和吸引专业人才，培养归类岗位关员的海关职业精神，提升对海关事业的忠诚度，培育一支“专而精”的海关归类队伍，激励他们立足本职岗位，爱岗敬业，成为本职工作的专家。以此为出发点，职务层次数可持平或相对少一些，职务对应的级别和待遇则相对高一些。同时，建立岗位对应的任职资格和能力考核认证制度，增强干部考核的针对性，客观评价关员的专业知识、业务能力，促进执法和专业技术水准提高。

在分类管理的基础上，发挥现有的海关关税专家引领作用，加大人才梯队培养。整合培训资源，通过有针对性的分类培训和培养，使关员寻求适合自身特点的职业发展道路，为基层人才脱颖而出创造条件。在培训方式上可通过阶段性集中专题培训、专家巡诊、送教上门、业务情况分析通报，并辅以归类化验跟班作业、集中研讨、技能测评等手段，形成高素质、规模化的能处理复杂归类化验难题的专业队伍。

[1] 于广洲.践行新理念、谋划新发展，为“十三五”良好开局作出新贡献——在2016年全国海关关长会议上的讲话.

[2] 于广洲.在全国海关学习贯彻党的十八届五中全会精神会议上的讲话.

[3] 刘玉辉.科学把握中国经济发展新常态[J].红旗文稿，2015(15).

[4] 苏铁.对经济新常态下海关税收工作的认识和思考[J].海关政研，2015(16).

[5] 郑巨刚.关于海关系统性改革的几点想法[J].上海海关政策法规研究，2014(8).

[6] 黄晓芸.论中国海关商品归类管理的改革[D].复旦大学、澳门大学联合办学MPA研究生论文，2004.

[7] 郑存强.大数据时代下海关商品归类治理模式的演进刍议[J].海关研究，2015(4).

(责任编辑 郑志军)

On the Path to Improve Classification in the New Normal

Huang Xiaoyun

China Customs is facing a series of new challenges in the New Normal which features economic developments at a slower but more stable pace，vast economic restructuring，innovative driving forces and supply-side reforms.Demands for improving clearance efficiency and law-enforcement consistency by means of bettering classification is gaining increasing concern.It is，therefore，imperative for the customs to improve classification on the basis of better understanding of the rules and features of the New Normal.With a view to exploring feasible methods of establishing a better classification management system leading to more accurate and efficient classification enforcement in line with the New Normal，this thesis provides an in-depth analysis on the current situation and the shortcomings of extant customs classification management system，and propose a prescriptive，accurate and highly efficient system of classification management by referring to the ones in the US and the EU.

The New Normal；Customs Classification；Pre-classification；Advance Ruling

黄晓芸，海关总署上海归类分中心。