深圳市局：探索“一体两翼”风险识别新模式

文 陈建民 金赫明

风险分析框架主要针对未知或不确定的安全危害，评估周期长，专业化程度高，只适用于国家级专业团队来开展。

近年来风险管理逐渐引起广泛关注，值得注意的是大部分食品安全风险管理的论述都是以食品安全风险分析为框架，提出对食品安全危害进行评估、管理和交流的过程。这种风险分析框架主要针对未知或不确定的安全危害，评估周期长，专业化程度高，只适用于国家级专业团队来开展。

深圳市食品药品监管局近年来从政府日常监管角度出发，以风险防控为主框架，创造性地提出对已知和未知的食品安全风险危害进行评价、控制和交流的风险防控体系（见图1），使政府、企业、消费者参与到风险防控中来，形成“社会共治”的良好格局。所谓风险识别，就是对系统中尚未发生的、潜在的以及客观存在的各种风险进行全面的、连续的识别和归类；所谓风险评价，就是对系统中的风险因素能够造成多大的伤害和损失，以及能否接受进行评估；所谓风险控制，就是对不能接受的伤害和损失采取安全预防措施，以达到消除、降低危害的目的；风险交流是指在风险分析过程中，就危害、风险、风险相关因素和风险认知，风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界和其他感兴趣各方对信息和看法的互动式交流。

图1 深圳特色的风险防控体系

风险识别是食品安全风险评价的首要环节。如何全方位、多角度捕捉风险，成为全流程监管、高效务实的基础。通过近几年的探索，深圳市局逐渐形成以食品抽检为主体、舆情监测和行业共性问题研究为两翼的“一体两翼”风险识别模式（见图2）。食品抽检作为常态化监管工作对食品生产经营单位持续维持压力，传递痛感；而舆情监测和行业共性问题研究一硬一软，相互呼应。三者提供信息的方式截然不同却相互补充，此模式在实践应用中取得了一定成果。

创新食品抽检设计，构建多维风险识别主体

目前全国各级食品监管部门的抽样检验主要形式为监督抽检和风险监测抽检。监督抽检用以开展核查处置，风险监测用以评估区域潜在风险，为标准修订提供数据依据。而抽样检验作为食品监管工作的第一抓手，一直是监管程序的重中之重。但多数食品安全监管部门把食品抽检仅仅定义为行政处罚的依据和发现问题的途径，而往往忽略了抽样检验在分析识别研究、数据深度挖掘、风险预警交流等方面能够凸显的价值。

深圳市局通过对食品抽检作用的分析，在监督抽检、风险监测抽检的基础上，创造性地增加了评价性筛查抽检部分，进一步提升了抽样检验在风险识别中的重要作用。

优化食品抽样流程。现有监管模式流程是从日常抽检和巡查为起点，立案处罚为终点，要求程序和文书的完整性，这样就导致众多不符合抽检要求的企业主体无法进入闭环。加之食品监管人员紧缺，往往不能及时对证照不齐的企业进行监管，而这类企业正是风险高发地。为了解决这一问题，深圳市局在现有抽检程序的基础上制定“简易抽检”模式，借鉴电商“神秘买家”抽样模式，不表露政府抽样行为，通过消费者名义匿名购买样品进行检测，以便更加真实地获取抽样对象实际情况。

图2 “一体两翼”风险识别模式

拓展筛查风险因子。评价性筛查抽检是深圳市局通过近年来抽检工作经验，以及监管及风险评价需要创新而增设的抽检方式，以简易抽检为基础，覆盖国际标准比对抽检、初筛抽检及重点品种抽检，以全面评价深圳市食品安全水平，为建立深圳食品抽检大标准概念提供实践支撑。

搭建舆情监测网络，形成风险识别研判之翼

在信息大爆炸的互联网时代，每天都有大量的食品安全舆情，正确筛选并通过研判得到有价值的风险信息是大数据时代监管部门的必修课。自成立以来，深圳市局致力于建立集食品安全风险信息监测与研判分析为一体的标准化风险信息监测与研判工作体系，期望达到实时监测预警，准确定位，快速反馈，逐渐形成风险识别不可缺少的重要环节。

建立舆情研判模型。通过专业的监测软件对报刊、网站、微博、微信等报道的食品安全信息进行全面、实时监测，及时发现突发事件和专题热点。结合国内外风险识别方法和模型的研究，基于现有的食品药品安全风险信息关注度、相关度、情感倾向性、发展趋势、影响力、风险冲击力等研判技术的指标体系及量化模型，对各指标体系及量化模型进行改进和完善，分析比对标准法规、定位关联相关案例信息、确定风险等级，使其更加适应深圳市食品药品安全特点，以便将筛选出来的更有价值的信息传达给监管人员。

信息分析成果共享。2015年深圳市局完成了《欧美日食品药品安全风险信息应对研究报告》、《食品安全风险信息监测与研判指标体系和模型构建研究报告》、《食品安全风险信息监测与研判系统建设项目建议书》等多份研究报告；开展了食品安全风险信息、食药综合风险信息、食用农产品风险信息、食药媒体专报、活禽信息专报5个模块的日常监测与研判分析工作，并每日发布舆情信息。正是通过上述重大涉深食药风险信息的及时掌握、科学研判、快速应对等，为食品抽检和行业共性问题研究提供了信息获取途径。

深挖行业共性问题，构建风险识别探索之翼

近年来，苏丹红、瘦肉精、三聚氰胺等食品安全事件的发生，警示着食品安全监管部门不仅要和现有标准覆盖的风险因子做斗争，还应该及时了解标准以外的各类风险。摸清食品行业的“潜规则”，特别对那些看似清楚、实际上不清楚的问题进行研究分析，是实现食品安全问题精准打击的有效方式之一。加强行业共性问题研究，增强监管的前瞻性和针对性也成为深圳市局风险识别的一项重要工作。

系统梳理研究体系。食品“潜规则”研究是一项全新的探索性工作，深圳市局从理论设计出发，制定了“食品安全潜规则研究方法论”，通过实例总结归纳了食品“潜规则”研究的4个具体步骤，即从食品“潜规则”的发掘收集信息，从法律法规方面明确论点，然后用科学手段验证，最后总结并处理验证结果。

在国家食品药品监管总局组织领导下，深圳市局开展了“食品行业共性问题对策清单”编制工作（见图3），并研发“食品安全潜规则信息分析系统”，实现全国行业共性问题共享机制，已通过舆情收集、监督抽查、风险监测等信息，筛选整理了139条清单，涉及19大类食品及食用农产品，覆盖农产品种养殖、食品生产、流通及餐饮服务各环节，进一步为风险评价和风险交流提供技术支撑。

图3 食品行业共性问题对策清单

成果转化凸显价值。“食品安全共性问题研究”取得了一定的成效，一是通过专项治理，防范系统性和区域性的食品安全风险；二是提高监管人员实施相同产品现场监管和抽样检验时的针对性和目的性；三是及时将风险项目纳入抽检计划，变以往的被动监管为主动出击；四是纳入风险交流，开展风险交流研讨会，邀请行业专家、媒体代表、企业代表及消费者代表，就该项问题予以讨论，从而达到社会共治的良好局面。

深圳市局“一体两翼”风险识别模式在各方主体中形成了有效衔接，通过三位一体互相支撑的内部协同运行机制，使风险识别效果得到极大提升。当然，优化之路没有终点，深圳市局将继续通过日常工作中的不断总结提升和突破现有机制。

社会的进步单靠一己之力是无法有效推动的，只有多元主体的共同努力才能够加快推进结构化、制度化、跨越式发展。食品安全是全社会共同努力的结果，食品安全社会共治需要漫长的优化过程。在这期间，需要政府给予有效的支持和引导。风险识别作为风险评价的第一步，是实现多元主体有效互联的重要纽带，也是风险防控的重要抓手，深圳市局在风险评价、风险控制、风险交流的风险防控生态链中不断试水社会共治有效模式，希望能探索出一条有中国本土特色的原生态食品安全社会共治道路，从而实现让国人吃到放心食品的监管愿景。