我国农业支持保护制度改革路径探析

文/赵海

我国农业支持保护制度改革路径探析

文/赵海

现行的农业支持保护制度在粮食增产和农民增收反面发挥了重要作用，但由于其弱化了市场运行机制，不利于发挥价格发现和资源配置功能，并引致一系列问题，从长远看并不利于提高农业竞争力、保护农业产业安全以及稳定农民收入。因此，要重构农业支持保护制度，改革覆盖主要农产品的价格形成机制，合理界定库存规模，加快构建市场定价为基础、宏观调控有效运行、简便易行低成本的农业支持保护制度。

新世纪以来，我国“三农”成就巨大、成绩斐然，如粮食连年增产、农民连年增收、新农村建设如火如荼，被称为农业农村发展的“黄金期”。同时，农业面临的问题也不少，如高库存难以为继、财政压力日益沉重、市场竞争力严重不足、农民增收已现疲态、生态环境破坏等。笔者以为，巨大成就的取得及出现的一系列问题，共同源于这十几年实行的农业政策，主要是农业支持保护制度。本文所指的农业支持保护制度，有两个方面，一是农产品价格形成机制和补贴机制；二是宏观调控和吞吐调节机制，当前的重点和难点是库存问题。

一、农产品价格形成机制要回归到市场化轨道

为破解这种局面，国家实行了改革政策，2014年在新疆进行了棉花目标价格试点，在东北和内蒙古进行了大豆目标价格试点，2016年又取消了已实行8年的玉米临储，实行市场定价、价补分离政策，意欲兼顾粮食稳定、市场定价和农民增收的三重目标。笔者认为，价补分离的办法，是向2004年提出的市场机制的一种回归，方向是对的，但还需要对其深入探讨。

一是品种问题。本质就是小麦和水稻两大口粮要不要也实现市场化。2016年中央1号文件提出，继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策；国务院下发的《全国农业现代化规划（2016-2020年）》也提到继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。这表明国家在这两个品种上暂时还没有放开。究其原因，主流的观点就是小麦和水稻是口粮，要保证绝对安全。笔者以为，粮食安全和市场化机制并不对立，中央提出口粮绝对安全，笔者认为强调的是确保长久的产能而非一时的产量，核心要义在于藏粮于地和藏粮于技，这一点在党的十八届五中全会已经明确。我们要把重点放在耕地保护、基础设施建设和技术创新上，做管长远的事，而不是一味地通过价格刺激政策搞产量锦标赛、一味追求连增。当前，小麦、水稻价格机制扭曲状态下也存在不少问题，仓容不足、麦强面弱和稻强米弱、加工企业生存艰难、财政负担重等。现在玉米过剩的问题最突出，国家将当前调结构的重点放在玉米上，可以预见，随着玉米的调减，小麦、水稻由于托市机制的存在，产量和库存可能继续增加，同样会出现与玉米一样的困局。笔者认为，应利用当前农产品供给相对宽松的有利时机，研究制定小麦、水稻收购价格改革政策，实行价补分离政策，从整体上改变农产品价格形成机制扭曲的局面。

二是比价问题。中央有关文件提出，对农产品价格形成机制和市场调控制度，要采取“分品种施策、渐进式推进”的办法来进行。之所以提出“分品种施策”，主要考虑的是不同农产品的特点、重要程度和存在问题不一样，不能所有农产品按一种办法改。但这里应该注意一个问题，实施“分品种施策”，千万不能不去“分品种统筹”。因为主要粮食作物之间存在一定的替代关系，比如东北的玉米和大豆，如果政策目标是增大豆、减玉米，那么“分品种施策”不能就大豆政策单纯进行研究，一定要与相关替代产品统筹研究，让农民生产大豆的效益至少不低于玉米，这样才能有效果。2014年国家在东北地区进行的大豆目标价格试点之所以效果不太明显，其中一个重要的原因就是生产大豆的效益加上补贴还是赶不上玉米和水稻，比价关系没有计算好，农民还是不去种。因此，在实际操作中，要搞“统分结合”的方式，在分品种施策的同时，还要把各类农产品比价关系统筹起来进行考虑，这样才不至于偏离政策目标。

三是操作问题。如何对农户发放补贴，这是政策设计中的第一难题！目前普遍采取的是层层统计上报的方式，存在数据失真、工作量大、执行成本高、满意度低等问题，弊端显而易见。笔者在东北一个县调查大豆目标价格实施情况时，该县农业部门介绍，由农民和村镇两级上报上来的大豆面积，比上级掌握的高出将近一倍，而上级部门的补贴资金还是按自己掌握的面积控制。这样下来，实际到农民手上的补贴大打折扣，农民和基层部门都不满意，工作很难做，很多地方都发不下去。那么，对农户的补贴到底怎么发？笔者提出两个思路供参考。第一种思路是借助信息化的成果发放补贴。具体就是通过信息遥感技术采集全国种植数据，形成种植业大数据系统，并依托该系统发放农户种粮补贴。在农业部印发的《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》中提出，到2020年，农业农村大数据建设取得重大进展，全球农业数据调查分析系统初步建成，国家农业数据中心完成云化升级，农业数据信息支撑宏观管理、引导市场、指导生产的能力提升。在农业部等8部门联合印发的《“互联网+”现代农业三年行动实施方案》中，提出构建“天地一体”的农业物联网监控体系，实施农作物种植遥感监测等精准化作业，重点推进粮食和重要农产品数据资源整合开发应用。这里可以看出，随着信息化的推进，依靠信息技术取代人工统计是完全可行的。第二种思路是构建基于再保险的农业收入保险体系。通过设定正常产量和目标价格下的农户种植收益保障水平，当农户取得的种植收益低于保障水平时，由农业保险补齐差额。政府设立全国性农业再保险公司，以农业再保险来补贴各类商业保险机构的农业保险业务，并对其承保和理赔行为进行有效监督和激励。当然，农业保险和再保险体系的运作同样需要大数据支持，其优点是政府部门不直接从事补贴的操作，而是由专业的保险公司来承担，并通过再保险公司实现对商业保险公司的激励和约束，市场性和专业性更强。

二、解决好粮食库存问题

一定的粮食储备是市场调控和吞吐调节的基础。当前我国粮食储备或库存存在的最大问题是出库不畅、库存量越来越大，吞吐调节功能不能有效发挥。粮食库存出现的问题与上述农产品支持保护制度息息相关，在这方面需要进行认真研究。

第一，库存多少合适？联合国粮农组织规定了17%¯18%的安全储备水平，过高或过低都不安全。考虑到我国主销区和平衡区还没有解决粮食安全问题，市场不太成熟，还有很多交通不发达的地区影响粮食运输，也有体制因素制约粮食流通，我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险，将其提高到30%的储备水平。如果再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素，我们加双保险到40%，大概2.5亿吨，恐怕不能比这个比例更高了。在粮食安全问题上，我们当然不能麻痹大意、掉以轻心，但也不能杯弓蛇影、杞人忧天，总担心饿肚子。只要把10亿亩的高标准农田切切实实地建设好，把农业生产能力保护好，有适当的粮食储备，再配上国际市场调节，一时的产量波动是完全不足惧的，让市场去解决就可以了。

第二，怎么去库存？去库存注定是个艰难和痛苦的过程，不能指望一个冲锋就能解决。给加工企业补贴，促进农产品加工转化的做法当然会有一些效果，但笔者认为是短期的，不能从根本上解决问题。这种通过补贴促进加工的办法会把原粮的过剩状态传导到加工品领域，并导致加工品的过剩。根本上讲，还是要控制源头，不要再敞开口子入库了。现在只能适当减少产量、改变结构，以时间换空间，逐步把超量库存消化掉。具体的举措包括：利用当前有利时机，坡地退耕还林还草、毒地改变用途、好地轮作休耕，以涵养生态、保护地力，实现调减产量的目标；改变种植结构，积极发展绿色、健康、安全、营养、美味的高品质农产品，逐步替代高产低质、不受市场欢迎的大路货；对陈化粮拍卖封闭运行，避免冲击市场；对毒素严重超标、已不适合食用和加工的低质粮集中处理，严禁流入市场，变潜亏为明亏，达到一次出清的目的。

第三，用各种手段控制进口。在目前国内粮食天量库存的背景下，要千方百计地控制住粮食进口，给国内粮食去库存争取时间、争取环境，让国内市场有喘口气的机会。在控制进口上，我们并不是没有牌可打。如发改、商务等部门可以在粮食进口配额以及进口许可证发放节奏等方面做文章；商务、质检等部门可以用一些技术手段，适当限制高粱、大麦、DDGS等的进口；农业、质检等部门可以在转基因农产品的安全检测上做一些文章；商务部门应立即启动贸易救济调查，中国部分产业已经被损害到了无以复加的地步；海关、公安等部门要全力打击粮食走私，将思想认识提高到保护农民利益和农业产业安全的高度看待粮食缉私问题。

三、结语

我国农业支持保护政策迫切需要向以市场定价为基础并辅以市场调控的方向转变，越早越主动，越晚越被动、成本越高、难度越大。具体来讲，本文提出了以下政策主张：一是把小麦和水稻两大主粮尽快纳入价补分离范畴，走市场化定价之路。二是统筹各品种补贴力度，以体现政策意图，不宜各自为政。三是利用信息化手段和成果发放补贴，如果成本高、误差大，可以考虑收入保险的模式，让专业保险公司来做。四是库存不宜超过年消费量的40%，我国应以2.5亿吨为上限。五是多措并举去库存，下决心让潜亏变明亏。六是严控非紧缺粮食品种及其替代品进口。

（作者单位：中国农业发展银行政策研究室）

2004年下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的指导意见》，这个

着我国农产品价格购销两头全面放开，同时形成了一套新的农产品市场调控的体系。这个体系的设计初衷是，放开农产品价格，以市场定价为基础并辅以宏观调控。后来在实际运行中，为了保农民收入和粮食稳定，长期实行农产品最低收购价制度和临时收储制度，并不断提高收购价格。这种办法尽管有利于粮食增产和农民增收，但带来的最大问题是农产品价格高企、粮食库存巨大、市场竞争力下降、生态环境破坏、加工企业亏损、财政不堪重负。笔者2015年底在黑龙江省佳木斯市调研时发现，该市的玉米和水稻加工企业大面积停产，市场主体普遍不愿意收购，但农民的种植热情依然高涨。据介绍很多农民把坡地都开垦出来种玉米了。大量种出来的玉米市场没人要只能进国家的仓库里面。

栏目主持/李 可